對政府問責、監督能否落實

　　一段時期以來，基層環保部門往往被夾在黨政“一把手”和企業之間，治污工作處處受阻。本次，新環保法對環保部門、地方政府要求更嚴，明確了環保直接與干部考評掛鉤、九種失職瀆職行為等。顯然，新環保法要實現“鐵拳治污”，就必須把對政府的問責、監督落到實處，真正加大對包括環保部門、黨政“一把手”在內的問責，這就需要克服一系列現實體制困難。

　　環保監管體制尚需理順

　　湖南省湘潭市雨湖區環保局副局長張洪峰近來頗為得意。今年1月4日，雨湖區環保局進行專項整治行動，對拒不執行《責令停止排污決定》的企業進行取證，并將3名責任人移送公安機關行政拘留。

　　“這是新環保法施行后，國內按新法實施行政拘留的首例。”張洪峰說，對比以前執法的軟弱無力，新環保法這樣“長著牙齒”的法律讓他覺得揚眉吐氣。

　　但新法中最令企業負責人害怕的“行政拘留”離不開公安機關的聯動配合。由于是國內首例，張洪峰在公安局辦理手續時還遇到了尷尬情況。由于公安電腦系統里對應拘留手續的沒有環境保護法這個選項，最后，環保局只能采取手寫一份處罰決定書的辦法。

　　事實上，與公安部門的銜接是否順暢可能是新環保法拘留條款能否落地的關鍵。半月談記者走訪基層部門了解到，公安機關對新環保法的執行也有不相適應之處。由于環保問題極其專業，公安干警需要具備相關專業知識才能判定是否符合拘留條件。更為重要的是，如果公安機關實施行政拘留，被拘留者提出復議或訴訟的對象將是公安部門而非環保部門，這在一定程度上抑制了公安部門的執法積極性。

　　環保“全能型”小部門與“綜合型”大職責不對稱的局面，讓多名環保局長認為，盡管新環保法已實施，但離科學的環保監督體制尚有一定距離。新環境保護法賦予環保部門對環境保護工作行使統一監督管理職能，但在實際工作中，環保部門僅僅在污染防治和執法監管這個單純層面上履行職能，很多涉及綜合性的重大經濟行為環保部門仍無權介入，致使一些宏觀性的環保管理措施很難得到落實。這一矛盾造成政府要求和環境監管脫節的尷尬局面。

　　與此同時，“多頭監管”與“管理缺位”、交叉重復與盲區并存。如鎮級污水處理場管網建設、運行管理都無人過問，發展和建設沒有規劃，環保部門雖然編制規劃，但得不到落實。

　　當前我國環境污染治理和環境監督都屬環保部門負責，這對厘清環保部門的權力和職責大為不便，既不利于建立現代化環保治理體系，又降低了環境責任追究制度的科學性。

　　采訪中，多名專家認為，亟待理順環境治理與監督機制，日常環保治理工作應分散在各行業和部門，環保部門則重點負責達標排放的監管。

　　保護環境須遏制地方政府GDP沖動

　　多名環保官員指出，當前體制機制下，地方政府追求GDP的沖動仍然旺盛，新環保法能否起到相應的效果，關鍵還在于地方政府在經濟發展與環境保護之間的取舍。

　　廣西壯族自治區環保廳污防處負責人介紹，西部欠發達地區財政收入較低，小企業特別是資源型的企業稅收在當地財政收入中占據一定比例，對經濟發展貢獻較大，鑒于此，盡管一些企業工藝設備落后，但當地政府難下決心徹底關停排污小企業。

　　環保部門的執法能力也往往取決于自身執法意愿和地方政府的干預程度。多省區市基層環境執法人員表示，環保部門人事權在地方，在環保與地方經濟發展沖突時，地方黨委、政府往往要求環保部門服從“發展大局”，項目大干快上，確保經濟穩步增長。有的地方環保局對開發區不敢查、對重點保護企業不敢查、領導不點頭不敢查，尤其是市、縣環境執法到位難度相當大。

　　記者在采訪中了解到，目前企業的項目在逐步加強環保監管，但政府主導的項目往往以重點項目、加快推進、優化環境等名義，在環評等環保工作沒有做好的情況下上馬。

　　此外，一些黨委一把手的干預也導致環保監管掣肘重重。湖南省一市級環保局局長對記者說，之前一個污染企業讓他非常頭疼，市長有環保壓力，要求他限期關閉，但市委書記卻暗示他不要為難這家企業。

　　考核問責一把手要持續發力

　　湖南省郴州市臨武縣副縣長段外賓表示，新環保法是否能夠實施好，一把手對法律的敬畏之心很重要，政府考核機制如何落實非常關鍵。應督促各地將環保法中的新規真正落實到考評機制中，對干部提拔使用真正產生影響。

　　“考核就是管帽子，新環保法的一大亮點就是將環保工作納入政績考核。目前，考核的方式和權重依然取決于黨委一把手和組織部門，因此，如何細化是關鍵。要實實在在進行考核，應該以環保剛性指標為參考，如大氣、水、土地的污染和治理情況等。”湖南省人大環資委辦公室副主任劉帥表示。

　　張洪峰認為，一把手干預造成環保問題的現象可以通過上收審批權加以克服。“針對水泥、鋼鐵、冶煉、化工這些重大污染項目、其他可能會被地方政府干預的污染項目，應把審批權收歸省廳直管，審批權不在地方環保局，就卡住了審批權限的問題。”

　　采訪中，部分環保部門負責人表示，目前環保部門的管理機制存在問題，由地方政府管理環保部門使之難以保持獨立性，建議環保形成垂直管理體系。

　　安徽大學法學院環境法學者張輝表示，落實監督和問責，還應推進環保機構、職能、權限、程序、責任法定化，在環保部門推行權力清單制度，厘清責任邊界，有效防止行政不作為或亂作為、推諉扯皮以及承諾不兌現等現象。通過制度安排，構建環保工作與政府行政權力的關系，保障環保執法的獨立性，使環保執法不受當地政府的干涉。

　　鐵拳治污，要把地方政府和環保部門的監督、問責落到實處。中國政法大學民商經濟法學院副教授胡靜認為，過去的教訓是將問責限制在內部，問責往往流于形式。他建議，新環保法實施推進中，建立目標責任制和考核評價制度需要吸收公眾、專家和環保社團參加。(半月談記者 史衛燕 夏軍 楊丁淼 秦華江 鞏志宏)