系統監管體系漸成型

　　“開明渠、堵暗道”是此次修改后的預算法對地方債問題的總體思路。新預算法規定，經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措，可謂是從法律層面上“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能”，實現“開明渠、堵暗道”。

　　在部分“開閘”地方發債的同時，對地方政府發債做出了諸多具體規定，以嚴格防范債務風險的擴張。比如限定了舉債主體、方式和規模，明確舉債的用途應當是“預算中必需的建設投資的部分資金”，“只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出”，并要求對本級政府舉借債務的情況作出說明。

　　而在此前，地方政府舉債行為處于灰色地帶，主要靠融資平臺“曲線”舉債未受法律認可。修訂后的預算法，將在有限放開地方政府發債的同時，強化總量監管和風險防控。

　　中信證券首席分析師鄧海清認為，此次預算法修訂意義在于，建立了地方債務的系統性監管體系。特別是在債務借、還、用方面，建立了中國地方政府債務約束的法律體系。

　　比如，在借債方面，約束舉債權，地方融資平臺面臨轉型。國務院已批準廣東、上海、浙江、江蘇、山東等十個省區市試點地方債自發自還。截至8月下旬，8個試點省區市已完成招標發行。

　　在還債方面，不僅要提供償債計劃來源，還納入預算全口徑監督。同時，為解決公眾對預算“不清楚”、“看不懂”，預算法修訂后在預算編制階段要求，各級預算支出應按功能分類和經濟分類編制，通過功能分類或經濟性質反映支出方向，如教育支出、科技支出、工資支出。

　　在用債方面，還限制了債務的經營性用途。“不少地方為了拉升GDP，大量借債用于工業園、開發區建設。按照債務不得用于非公益目的要求，工業園區、開發園區自設的部分‘小金庫’平臺公司將失去設立依據，受到的沖擊最大。”鄧海清說。

　　在他看來，政府舉借債務天花板由國務院設定，多方共同監督，地方債務籌資被關進籠子，未來城投債將會消失，而地方融資平臺也將面臨轉型。

　　在交通銀行首席經濟學家連平看來，雖然地方政府性債務風險總體可控，但局部問題還需要警惕。

　　比如，目前部分縣市乃至鄉鎮債務增速過快、普遍采取“BT工程”名義墊資等問題，均亟待出臺系統性規范約束。“一些地方亂舉債，缺計劃，財政收入增長明顯慢于到期債務增長。比如2013年到期的債務增速達60%，而同期財政收入增速僅為15%。”連平表示。