讓市場發揮決定性作用

　　京津冀協同發展存在哪些問題？動力何在？參與研討會的專家普遍認為，最主要的問題是存在一些思維誤區，該地區要協同發展，離不開政府推動并創造必要的條件，但關鍵還是要靠市場。只有打破行政分割，讓市場在區域資源要素配置中發揮決定性作用，這一重大國家戰略才能真正取得成效。

　　“一畝三分地”誤區

　　“在現在的區域經濟版圖中，京津冀地區的重要性有所下降。”中國社會科學院工業經濟研究所研究員陳耀說，改革開放之前，我國有三大經濟重心，一個是以上海為中心的長三角地區，一個是京津冀地區，還有一個是遼中南地區。改革開放后，珠三角地區快速崛起，長三角地區強勢發力，京津冀作為一個整體發展不盡如人意。

　　陳耀認為京津冀發展經歷了三個階段。第一階段是2004年以前，北京和天津為誰是京津冀的龍頭、誰是經濟中心而爭論不休；2004年以后進入第二階段，這個時期明確把天津定位為北方經濟中心，尤其是濱海新區上升為國家戰略后，天津的發展非常快；第三階段是從今年開始，在國家的大力推動下，京津冀一體化進入到一個實質性的行動階段。

　　“我理解一體化就是要素自由流動，基礎設施、公共服務同城化，產業協調發展，經濟社會融合。”國家發改委宏觀經濟研究院副院長馬曉河說，我們現在離這個目標還很遠。“京津冀三地之間缺乏協調機制，每個地方都是‘一畝三分地’思維，自己搞自己的，三地之間的要素資源配置關聯度不高。”

　　專家們表示，相較于我國另外兩大經濟中心——長三角和珠三角，京津冀地方的區域協調發展做得不是很好。

　　國家行政學院經濟學教研部主任張占斌說，珠三角在一個省內，協調難度相對較小；長三角雖然涉及三個省級行政區，但上海是龍頭，在政治上和經濟上都有巨大的牽引作用，也容易協調；京津冀地區則不同，有京津雙核，很多時候想協調也協調不起來。

　　正是由于這些原因，京津冀三地在功能定位和產業布局等方面存在諸多交叉和重疊，長期難以解決。國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員王輝說，從2003年以來，京津冀協同發展的問題不僅沒有得到緩解，而且還有所退化。

　　“根據我們所做的研究，2003年時京津冀產業重構主要是京津之間的問題，這兩大城市之間的產業重構程度比較高，與河北之間產業的差異性相對較大。現在京津產業之間重構程度在降低，但天津和河北之間的產業雷同在增加。”王輝說。

　　政府做什么

　　目前，京津冀協同發展的焦點問題是首都功能疏解和產業轉移，與會專家和地方官員對此也十分關注。張占斌說，按照北京市的新定位——政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心，很多產業不符合這個定位，應該轉移出去，配置到其他地方。

　　“北京希望轉移出去一些產業，河北也希望承接一些產業，但雙方在認識上還是有差距。”河北省涿州市發改局局長徐亞東說，北京轉移出來的可能大部分是高耗能、高污染企業，而河北希望承接一些更好的資源。

　　不過北京也有北京的難處。北京市社科院副院長趙弘說，北京的資源實際上很大一部分是中央資源，包括中央單位、國務院單位、中央軍委單位，還有大醫院、大學、大企業、科研機構等等，背后都是中央部委，作為地方政府，北京要調控這些資源也是很困難的。

　　“我認為，在國家層面應該有一個宏觀上的規劃，明確河北哪些區域承接哪些功能、哪些產業，否則各縣市都在到處亂跑亂撞，可能會形成無序競爭，帶來嚴重內耗。”徐亞東說。

　　專家們也表示，政府在京津冀協同發展上確實需要發揮更好的作用，主要包括明確不同地區的功能定位、做好產業規劃、推進區域基礎設施銜接、提供更為均衡的公共服務、共同治理環境等。

　　趙弘說，京津冀協同發展必須要加快推進三地的硬條件和軟條件對接。“硬條件就是基礎設施，包括北京與周邊城市的城際鐵路等；軟條件就是制度，包括高考制度、養老制度、醫療制度等等，要消除這些阻礙區域一體化的制度瓶頸，完善公共服務。”

　　王輝認為，理想的城市群，資源配置應該像西式婚禮上香檳塔的模式，香檳倒在最上面的杯子，滿了之后在自然力的作用下溢出到下一層的杯子，直到每個杯子都是滿的。資源配置也應該是這樣，市場機制會讓它流向最合理的地方。在京津冀地區還很難達到這種狀態，誰的嗓門大、誰的行政地位高，就可以在資源配置中發揮更大的作用。

　　因此，政府除了要做好規劃和制度的銜接之外，自身也需要改革。“京津冀協同發展這么多年沒有實際的突破，關鍵就在于體制機制深層次的原因。”王輝說，只有在全面深化改革背景下，切實轉變政府職能，才能真正實現京津冀協同發展。

　　關鍵在市場

　　參與研討的專家們普遍認為，京津冀協同發展不盡如人意的關鍵，是這一地區的行政力量過于強大。“制約京津冀發展的癥結應該說大家已經有比較明確的共識，就是政府的力量超強，市場作用相比長三角和珠三角有明顯的不足。”王輝說。

　　相關數據也可以印證這一點。2013年，北京的全社會固定資產投資中民間投資占比是34%，天津是50%，河北是78%；再看長三角和珠三角，不僅有較多的外商投資，民間投資的占比也很高，江蘇是68%，浙江是61%，廣東是56%。這說明，京津冀地區尤其是北京、天津兩市，政府和國企投資明顯偏高，行政力量在當地經濟發展中舉足輕重。

　　其結果就是行政區經濟帶來的市場割裂。河北工業大學京津冀發展研究中心常務副主任張貴說，京津冀協同發展最大的瓶頸是沒有構建起一個富有活力的、統一的區域市場。表現為生產要素不能自由流動和迅速集結，生產活動不能對接協作，更不能互補互助。

　　“這個地方國有企業占比比較大，民營資本比較少；特大企業比較多，中小微企業比較少；沒有建立一個統一的區域性的市場游戲規則。”張貴說，一定要引導民營經濟發展，增加市場活力，這是統一市場的基礎和最大動力。

　　趙弘表示，今天的協同發展一定要考慮一個背景，就是市場經濟。計劃經濟時代，我們可以靠行政命令讓企業和事業單位搬遷，但現在必須要考慮它的可行性、代價、成本甚至后果。

　　專家們認為，實際上只要做好基礎設施對接、公共服務對接、各種制度對接，市場完全可以實現資源流動，在促進京津冀協同發展上發揮決定性作用。

　　新華社天津分社副總編輯張濤說，隨著京津城際鐵路的開通，兩個城市之間的聯系越來越緊。比如天津的很多旅游景點，90%以上都是京字頭的大巴；去年天津吸引的內資中來自北京的占了30%，口岸進出口貨物中來自北京的超過了20%。“所以，只要把基礎設施和公共服務一體化先做好，功能的疏解和產業的轉移依靠市場力量就可以實現。”(記者 高遠至 齊雷杰)

　　向制度創新要動力

　　京津冀協同發展提出多年，但進展緩慢，合作僅限于“零星”。此次在國家的大力推動下，京津冀協同發展被提升為重大國家戰略，面臨前所未有的機遇。但在繁榮與貧困并存、發展與污染同在的情況下，該地區要攜手共進仍需破除重重障礙。研討會上，專家們一致認為，相關體制機制建設是京津冀協同發展的根本動力，他們也為此提出了許多具體建議。

　　頂層協調 改革推進

　　“今年是全面深化改革元年，破解京津冀三地協同發展難題，必須用改革的辦法。”國家行政學院經濟學教研部主任張占斌表示，京津冀地區有兩市一省，北京還涉及各個部委，有了高規格的協調機構，許多問題才可能得到解決，否則很難邁開步子，再美好的設想也會原地踏步。

　　中國社會科學院工業經濟研究所研究員陳耀也認為，當前最關鍵的是要建立協調機制。“從現在的實際情況來看，必須要有一個上級權威部門牽頭的協調機構，沒有這樣一個機構，誰的聲音大就聽誰的，那還是突破不了以前面臨的那些難題。”

　　專家們普遍表示，京津冀地區面臨的一個主要問題就是行政力量強大造成地區經濟分割嚴重，解鈴還需系鈴人，現在需要更高一層的行政力量來打破這種格局，從而讓市場在資源配置中發揮決定性作用。

　　“我設想，國務院可不可以搞一個區域政策委員會，其作用包括制訂規劃、協調區域政策、發起共同基金等，它是一個議事性機構，而不是職能部門。如果在國務院層面有這樣一個機構，那對協調三地政府的工作將會十分有利。”陳耀說。

　　國家發改委宏觀經濟研究院副院長馬曉河則更關注基礎設施建設的協作。他說，能不能成立一個專門統籌協調跨地區基礎設施建設的機構，三地每年按各自GDP的一定比例拿出一部分錢，交給這個機構，用于跨地區的公共基礎設施建設，共建共贏。

　　“跨了好幾個省的大巴黎區就有這樣一個機構，它掌握一定資金，對各個省區之間的公共基礎設施進行統一建設，效果很好。”馬曉河說，我們可以學習一些國家在這方面的成功經驗。

　　國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員王輝認同需要政府協調機構，不過他同時認為，僅靠政府協調機構是不夠的，還要發揮專家、公眾的作用，調動不同層面在公共服務供給、生態環境治理等方面積極性。“如果認為京津冀協同發展只是政府的事，那還是不能走出死胡同。”

　　另外，專家們還建議，必須對地方的考核評價機制、財稅體制等進行改革，“否則，屁股決定腦袋，大家還是要爭著上項目，這樣協同發展將難有實質性成果。”河北工業大學京津冀發展研究中心常務副主任張貴說。

　　優化分工 利益共享

　　面對霧霾頻發和發展困境，“同呼吸、共命運”的高發展關聯度已成京津冀共識。但涉及產業轉移和優化布局時，三地又“各懷私心”。

　　曾參與京津冀相關規劃調研工作的南開大學濱海開發研究院副院長劉剛認為，京津冀要在區域經濟一體化背景下對各自的發展目標進行調整，形成共識，共同確立具體可行的產業發展戰略及規劃，制定產業發展“負面清單”，實現分工合作、錯位發展。

　　不過，這樣的理想方案落實起來可能會面臨一些困難。張占斌說，北京的許多企業、許多單位確實應該搬遷，但是話好說，真正讓誰搬的時候就沒那么容易。“一個比較可行的辦法是，先控制增量，新的產業布局一定要符合協同發展的要求，然后逐漸地消化存量。”

　　消化存量也應建立一個利益共享機制進行激勵。“比如能不能建立地方與地方之間的分稅機制。現在中央和地方之間有分稅機制，但地方之間沒有，導致一個企業轉走了，當地的財稅收入就全沒了，這肯定會帶來阻力。”王輝說。

　　北京市社科院副院長趙弘則建議，可以設立京津冀產業轉移的引導基金。“對功能疏解和產業轉移應給予一定的利益補償，比如搬遷出去的企業可獲得適當的財稅返還和獎勵，員工可獲得一定的補償等。”趙弘說，現在是市場經濟，政策目標需要靠利益推動而不是行政命令來實現。

　　此外，合作共建產業園區等空間節點，也是地區之間實現利益共享的一條重要途徑。張貴建議，可沿原來的京津塘高速公路，布局系列科技產業園區，形成京津科技新干線，使其成為京津冀三地協同發展的空間載體。

　　正在建設的北京新機場也是一個重要的空間節點。陳耀介紹，新機場的直接投資達七八百億元，帶動投資更多，其范圍也跨越了北京與河北，現在河北方面已經圍繞機場開始布局臨空經濟。

　　“臨空新經濟區不能是北京自己建設，應該跟河北一起，共同進行臨空經濟區的規劃。”陳耀說，我們認為這個臨空經濟區在河北的面積可以大一些，它應該成為京津冀地區非常重要的一個增長極和推動京津冀協同發展的共同抓手。

　　縮小落差 共享資源

　　京津冀公共服務水平的巨大落差，是京津冀協同發展的一大障礙。參加研討的專家指出，很大程度上是由于這個原因，北京要轉移產業、外遷人口困難重重，沒有北京市民愿意放棄自己的戶籍，成為河北某個城市的居民。

　　“北京教育、醫療等條件好，河北、天津與之相比落差較大。不把這個問題解決好，我肯定不愿到河北去。”在北京一家企業上班的張女士直截了當地說。

　　半月談記者在采訪中還了解到，隨著數十萬北京人口到河北燕郊居住，當地教育面臨巨大壓力。每年適齡小學生增長2000多人，學校里幾乎每間教室都擠得滿滿當當，甚至連下課上廁所都得舉手示意老師，一個個排隊有序進出，以防發生擁擠。

　　對于京津冀三地“居戶分離”的人來說，現實中面臨的問題遠遠不止教育。一些居住在河北的北京市民告訴記者，由于醫保關系在北京，所以盡管當地醫院方便，但也不得不選擇到北京看病，否則很難報銷。

　　馬曉河說，三地要構建一體化、同城化的基礎設施和公共服務體系。“當人們在保定住和在北京住生活質量一樣的時候，人口才不會向北京過度聚集。在歐洲，一些大城市周邊的小城鎮生活舒適度更高，人口分散，就是因為保障了公共服務的均等化。”

　　“優質公共服務資源的存量轉移難度較大，可在增量上做文章。”張貴認為，應推動北京優質公共服務資源的新增部分落戶周邊地區，以多種方式向周邊輻射和延伸，同時北京周邊地區自身也要加大醫療、教育的投入，通過自身努力不斷縮小與北京的差距。

　　張占斌說，優化公共資源的配置總體需要較長時間，但有一些領域，比如交通、通訊的互通互聯可以先做起來。“北京、天津到唐山、張家口、承德、保定、石家莊等城市的城際列車可以加快開通，這樣既有利于地區經濟發展，也有利于資源在三地之間的流動和共享。”(記者 劉元旭)