戶籍制度本身只是一個外殼，背后隱藏著與之相關的基本公共服務，而規劃對包括農民工在內的城鎮常住人口享有的基本公共服務設定了具體指標。

　　過去，農民工幾乎無法享有城市的保障性住房，但規劃突破了這一禁錮。“到2020年，我國保障房將覆蓋到城鎮常住人口的23%，這個數字背后的變化很大。”對于農民工的住房問題，陳亞軍解釋說，過去，保障房覆蓋率的基數是城鎮戶籍人口， 現在是8.5億的城鎮常住人口， 以一個家庭三口人來計算，可以覆蓋1億多人。“我們考慮到，到2020年，我們將解決三分之一左右農業轉移人口的落戶問題，保障房必須覆蓋他們，特別是舉家遷徙的農民工”。

　　規劃還將農民工隨遷子女接受義務教育的比例設定為99%，這是不是意味著農民工子女入學不再需要向城市學校繳納“贊助費”？陳亞軍說，目前我國農民工子女入讀公辦學校的比例是82%，背后是我國公辦教育資源的不足，公辦學校接收不了那么多學生。“我們認為，民辦學校是可以利用的，于是，在規劃中有兩條規定：第一，公辦學校要盡量解決農民工子女入學的問題；第二，如果無法解決，對普惠性的民辦學校，由政府購買服務并給予生均經費補貼。這就讓農民工子女在民辦學校也能享受到在公辦學校同等的權利”。

　　規劃中的改革創新不僅局限于這些，還涉及到城市土地資源集約利用、加快發展中小城市、城市群等改革舉措。對于這些已經形成共識的改革，陳亞軍表示，“我們要加大力度推進，抓緊解決。”

　　為了保證規劃落實，國家發改委已專門成立了城鎮化推進辦公室，統籌推進城鎮化規劃的實施。陳亞軍說，“目前國家發改委正在制定規劃實施分工方案，將規劃提出的主要目標、戰略任務和政策舉措分解落實到各有關部門，推動他們制定可操作性的配套政策和實施細則。分工方案可能會上報國務院，由國務院下發以保證落實。”

　　城市建設用地人均100㎡是硬線

　　城市要可持續發展，“土地”怎么使用？在過去幾年，城市大規模地開發新城、新區導致“空城”、“鬼城”的現象頻出，如何制約城市粗放式擴張土地的行為？

　　陳亞軍坦言，這也恰恰是規劃制定的最大難點之一。

　　一些專家認為，規劃中“人均城市建設用地不超過100平米”的指標還不夠嚴格。在規劃出臺之前，國家城市建設用地指標已有明確規定，要求1萬人使用的城市土地面積為1平方公里，人均城市建設用地大約為100平方米，與規劃要求相同。

　　現實是，我國城市用地早已突破了這一指標。過去10年，中國各大城市經歷了大躍進式的擴張，很多城市的建設用地在翻番增長，不僅省會城市，地級城市、縣級城市也在修編規劃，而新規劃的城市面積大幅增長，甚至已經是原來面積的數倍。“過去，搞開發區、產業園區，都有部門來管理，控制較為嚴格，一個開發區的規劃面積就10平方公里左右，現在通過修編規劃來‘圈地’，其面積是過去的很多倍。”陳亞軍直言。

　　土地低效率、粗放式的擴張，這已成為我國城市發展的突出問題。據了解，國家發改委在調研中發現，有些省會城市原來面積為200多平方公里，可在修編城市規劃后，面積陡增200多平方公里，新規劃面積是過去的一倍。據規劃顯示，2000年到2011年間，我國城鎮建成區的面積增長了76.4%，遠高于城鎮人口50.5%的增長速度。

　　“現在，城鎮建設用地從總量來看已經很多了，基本上已能滿足城市發展的需求了。”陳亞軍說， “規劃對土地的制約跟理想狀態還有差距，之前我們也設計了好幾個指標，比現在更緊，但操作起來難度很大。”

　　現實是，很多城市已經形成了對“土地財政”的依賴，地方將土地作為融資平臺，地級市、縣級市，甚至一些省會城市都在跑土地的事情。陳亞軍說，“這是多年形成的發展模式，如果你一下子把它斬斷了，可能會引發很多問題，所以，想一下子扭轉這種狀況的難度很大。規劃提出要管住總量、嚴控增量、挖掘存量，使人均城市建設用地控制在100平方米以內，這是一個明確的導向。”

　　探索設立“鎮級市”

　　“有些改革的總體方向已經明確了，但具體操作性的路徑，下一步我們要通過試點去探索。”陳亞軍說。

　　建立創新行政管理、降低行政成本的設市模式是未來要推進的改革事項之一。1997年，我國設市政策收緊后，隨著大城市數量不斷增長，城市規模結構已經出現了不太合理的問題。據陳亞軍介紹，原來我國小城市在城市總數中的占比為60%左右，現在這一比例已經降到40%左右，目前的一些特大鎮，鎮區人口超過10萬的就有205個，鎮區人口超過7萬的有700多個，由于設市工作沒啟動，都設不了市。一些鎮的人口規模在擴大，但卻停留在鎮的建制上，由于鎮和城市的管理體制不一樣，當鎮區的人口聚集達到一定規模時，它的管理服務模式就要調整，陳亞軍說，“所以，需要探索新的設市模式，在增加城市設置數量的同時，防止行政編制的過度擴張和行政成本的過度增加。”

　　據介紹，我國的設市模式有多種，如整縣改市、切塊設市等。但以往設市做法也出現很多問題，比如整縣改市后，實際上是把大量農村地區的人口劃為城市人口、變相抬高了城市化率，切塊設市也面臨行政等級抬高、行政成本增加、與原來所屬縣之間利益關系難以處理等問題。陳亞軍說，能否探索出行政等級不變動、行政成本不增加或少增加的設市模式，我們也可作深入的思考，比如能否探索縣管市的“鎮級市”模式等，當然這會涉及到現行的法律法規等難題。

　　除了設市之外，陳亞軍指出，還有另外三項需要探明路徑的改革：一是建立農業轉移人口市民化成本分擔機制。如今，人口市民化成本分擔的方向已明確，但具體怎么操作？二是宅基地制度改革。過去，社會對宅基地的使用存有爭議，在城鎮化過程中，城市建設用地和農村宅基地兩頭增長，但人口卻在轉移，所以，要探索一種自愿的、有償的宅基地退出機制。三是探索建立多元化、可持續的城鎮化投融資機制。

　　陳亞軍說，這四項改革是城鎮化中難以回避的問題，需要探索一條更好的實施路徑。未來，發改委將會同國務院有關部門來共同推進這四方面的改革試點。