近年來，我國部分地區長時間反復出現霧霾天氣，引起了全社會的廣泛關注。針對嚴重大氣污染問題，2013年9月國家出臺了《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“大氣十條”），提出了優化產業結構、調整能源結構、嚴格環境準入、建立區域協作機制等十個方面具體的措施，成為我國當前和今后一段時期治理大氣污染的綱領性文件。目前，各省均已針對“大氣十條”確定的目標提出了具體的實施方案，并明確了各自的時間表和路線圖。一場針對大氣污染的攻堅戰正轟轟烈烈展開。

　　在這場關系全民的“戰役”中，“大氣十條”是否能落到實處？目前還存在哪些問題？需要如何“治霾”？近日，全國政協人口資源環境委員會召開“重點區域大氣污染綜合防治”座談會，邀請部分全國政協委員、相關部委負責人及專家學者共同建言大氣污染治理。

　　“‘大氣十條’已經較全面、具體地涵蓋了大氣污染防治的各項措施，當務之急是通過科學治理、嚴格執法等措施切實將其落到實處。”在座談會上，這成為與會人員的一致看法。

　　重點地區應成為重要抓手

　　據環保部副部長翟青介紹，PM2.5來源十分廣泛，既有火電、鋼鐵、水泥、燃煤鍋爐等工業源的排放，又有機動車、船舶、飛機、工程機械等移動源的排放，還有餐飲油煙、裝修裝潢等造成的面源污染，已經成為我國當前區域性復合大氣污染貢獻最大的污染物。因此，控制其污染，必須強化多污染源綜合管理，實施多污染物協同控制政策，開展區域聯防聯控。

　　在這個過程中，全國政協委員、環保部副部長吳曉青指出，大氣污染治理要圍繞著京津冀、長三角、珠三角三個重點地區展開工作。

　　為何把它們作為治理大氣污染的重要抓手？據吳曉青介紹，三大經濟圈是我國空氣污染相對較重的區域，單位面積污染物排放強度是全國平均水平的5倍。其中京津冀區域的空氣污染最重。京津冀13個城市中，11個城市排在全國污染最重城市的前20位；其中有7個城市排在前10位。“三個區域僅占我國國土面積的8%，但是消耗了43%的煤炭，生產了全國55%的鋼鐵，40%的水泥。巨大的排放量，一旦出現不利于擴散的氣候條件，污染物就會在空中積累，形成重污染天氣。目前嚴重的大氣污染已經成為制約這些區域社會經濟發展的瓶頸。

　　與會人員認為，隨著二氧化硫減排工作的持續深入，重點區域工程減排的空間日益縮減；對細顆粒物貢獻較大的揮發性有機物控制尚處于起步階段，現有污染控制力度難以滿足人民群眾對改善環境空氣質量的迫切要求。為切實改善大氣環境質量，必須在這些重點區域采取更加嚴格的污染控制措施，在消化巨大新增量的基礎上，大幅削減污染物排放總量，污染防治任務十分艱巨。

　　打破行政界線，從區域整體謀劃

　　作為天津市政協人口資源環境和城市建設委員會副主任、天津市氣象局局長，權循剛深刻體會到大氣污染治理具有區域性特質，光靠一個地區、一個城市治理并不能達成目標。

　　他認為，深化區域聯防聯控應從區域整體謀劃出發，明確區域內經濟發展和城市建設的合理布局，在加快區域產業結構升級、實施搬遷改造中，應打破行政界線，從區域的整體來謀劃，建立優勢互補的產業布局、城市群落布局。同時在區域中，建立統一的區域環境標準體系，嚴格環境準入標準，加快實施專家參與的建立項目與規劃環評協商工作機制。

　　以京津冀為例，據他了解，在最近幾次大氣污染應急響應過程中，區域內既有趨于一致性的重污染天氣過程，也有在重污染天氣發生時各地不盡一致的情況。因此加強溝通、加強區域的整體聯動和協調非常重要。他建議要充分發揮京津冀周邊地區大氣污染防治協作小組的協調指導作用。建立區域聯合執法合作和情況的通報機制，集中整治違法排污企業，共同協調處理跨區域的污染問題；建立聯防聯控評估考核機制，組織開展對區域大氣污染防治重點項目情況和城市空氣質量改善情況的評估考核；集中區域各省市在輿論宣傳、環境監測、氣象預報等方面的資源優勢，構建區域聯動的應急響應體系。

　　中國環境科學研究院副院長柴發合也指出，在目前聯防聯控部際機制、區域機制已經建立的情況下，應將信息共享、統一規劃、統一標準、統一監管和聯合應急這幾個方面落在實處。他建議，可以借鑒美國做法，在對重點源的監管上，突破區域界限，建立一個比較中立的機構專門管理這些污染源。以排污許可證的形式管理固定源，以標準的形式管理移動源，以地方政府為主的形式管理低矮排放面源，真正把區域污染防治落到實處。

　　中國工程院院士、北京大學環境科學與工程學院教授唐孝炎認為，現在聯防聯控方面存在的一個問題是沒有一個權力機構去規定在重污染天氣出現時各地應該如何作為。他建議，對聯防聯控機構應給予一定法律地位，讓他們有權說話，在科學治理基礎上對各地治理提出要求。

　　同時，國家發改委可持續能源研究所研究員姜克雋也提醒，在強調區域聯防聯控的同時，首先要從自己做好，“把本城市的治理做到極致”。

　　修法破除“違法成本低、守法成本高”

　　座談會上，翟青在向委員和專家匯報近期大氣污染治理現狀時指出，目前個別地方還存在認識不到位、措施不配套的現象。據他透露，在近期的幾次專項執法檢查中，環保部發現一些地區雖然有實施方案、應急預案，但并沒有切實落實。一些地方政府還存在把經濟發展與環境保護割裂開來，在減排工作中不作為、假作為的現象；同時，環境監管能力不足。由于環境監察機構缺乏足夠的執法權，導致企業阻礙、抗拒執法現象屢見不鮮；部分工業企業仍存在超標排放、治污設施運行不正常等環境違法問題。

　　針對這些問題，委員、學者一致認為應理順現在大氣環境管理體系，明確各級政府的責任，通過法律修訂、完善考核制度等措施切實解決“違法成本低、守法成本高”的問題。

　　據吳曉青介紹，目前的大氣污染防治法是上世紀80年代制定的，很多措施已不適應現實需要。現在亟須加快大氣污染防治的相關法律法規、標準的修訂，通過修法用最嚴格的法律制度打擊違法排污行為，盡快地解決違法成本低、守法成本高等一系列法律不足的問題；同時，不斷加嚴環境標準，尤其是針對重污染行業制定最嚴格的污染排放標準。

　　國家發改委環資司副司長王善成也指出，雖然環保的相關法律很多，但有些法律還是缺乏針對性。例如，在機動車污染防治中，淘汰黃標車是重中之重。但這項工作涉及發改委、工信部、交通管理、公安等多個部門，由于在法律層面尚沒有明確的上位法支撐，責任并不明確，致使工作開展較為艱難。因此，法律的完善和修訂需提上議事日程。

　　科學治理，細節不能忽視

　　在討論中，與會代表一致認為，盡管之前大量的成果對我們當前大氣污染防治政策的制定提供了科技支撐，但目前存在的一個重要問題是，仍有很多科學問題尚未研究清楚，不能完全滿足管理工作的需要。

　　王善成指出，雖然目前已經對PM2.5的來源有了總體共識，但是就某一個地區或者某一個城市PM2.5的形成機理尚未完全清楚，從而影響了政策的可操作性和有效性。

　　唐孝炎對此深有同感。近日，他去上海調研發現，風景秀麗、環境宜人的淀山湖附近PM2.5數據卻持續偏高，甚至總是超過全市其他9個監測點。“那么大一片水面，非常漂亮的風景區，也沒有什么大工業，為什么PM2.5總是居高不下？”唐孝炎分析，可能是因為從各地聚集于此的船只造成的。“這些小船多是用工業生產用過的廢柴油做燃料，污染性大。但這可能只是一種原因，還有其他污染源，否則不能成為困擾當地的長期難題。”

　　唐孝炎指出，事實上每個地區、城市之間PM2.5產生的源頭不見得相同。做好源解析，了解污染源細節非常必要。例如除了外地輸送來的污染源，在凈風條件下，本地源起主要作用。如果只注意了工業等重點源的治理，忽略了民用散煤燃燒等低矮面源的治理，往往也起不到應有的效果。他建議，未來應加強對霧霾源的解析工作指導，推動幫助有關方面找準摸清霧霾的成因，因地制宜，對癥下藥，更好地提高大氣污染防治的針對性。

　　同時，在治理大氣污染過程中，據國家能源局大氣辦副主任李英華了解，雖然很多地方工作積極性很高，但存在無序、片面治理的現象。“有些地方把所有治理措施都壓在天然氣上，剛剛完成脫硫脫硝治理的電廠，立刻要求改成天然氣，這些都不是很科學。”對此，吳曉青建議，在治理過程中一定要尊重科學，按科學規律治污，切忌盲目沖動，提不科學的、脫離實際的口號。

　　全民動員，用需求倒逼治理

　　在座談會上，與會代表還指出，在這場人人都不能獨善其身的戰役中，全民動員必不可少。

　　全國政協委員、住房和城鄉建設部副部長仇保興指出，目前對企業、政府的要求很多都是從生產側進行對PM2.5排放的管制；但在市場經濟條件下，消費側、需求側應該占據主導地位。因此通過全民動員，通過綠色需求持久、根本地影響生產側才是解決問題的關鍵。“選擇什么樣的交通工具、什么樣的住房、消費是否應該低碳、鞭炮要不要放？每個人的選擇都影響著自己的未來。如果自己選擇錯誤，僅僅要求國家治理，其實是反其道而行之。”

　　此外，仇保興也提醒，不能忽視高層的引導作用。“中國文化講究‘創新從下而上，風尚從上而下’。在呼吁全民提高意識的同時，政府的引導也至關重要。”

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　　“大氣十條”

　　發布以來的工作進展

　　在座談會上，環保部副部長翟青介紹了“大氣十條”發布以來環保工作的相關進展。

　　截至目前，環保部已與31個省區市人民政府簽署了《大氣污染防治目標責任書》，將“大氣十條”確定的目標和任務具體分解落實到各省。同時，各省均已提出了具體的實施方案，明確了各自的時間表和路線圖。

　　為推進各項任務的落實，國務院確定了首批22項配套政策，涉及能源結構調整、環境經濟政策和落實責任等三個方面。截止到目前，已經出臺了調整可再生能源電價與環保電價、油品質量升級價格、電解鋁行業階梯電價、天然氣階梯電價等多項配套政策措施，其他各項措施也將在今年上半年陸續出臺。

　　在推進區域協作機制方面，建立了京津冀及周邊地區協作機制和長三角區域大氣污染防治的協作機制。由環保部牽頭建立了全國大氣污染防治部級協調機制，空氣重污染一級聯動工作和區域質量預測、預報中心建設等方面已經在發揮作用。

　　同時，完善了監測預警應急體系。圓滿完成空氣質量第二階段監測任務。從2014年1月1日起，已有161個地級以上城市具備了按照新的空氣質量標準來發布實時數據的能力；根據與氣象局聯合發布的《京津冀及周邊地區重污染天氣監測預警工作方案》，明確以重污染天氣監測預警為重點，建立兩部門聯合會商、聯合應對和聯合發布信息的“三個聯合”工作機制。目前，重點區域11個省（市、區）均制定了重污染天氣應急預案，根據不同預警等級采取限產、限排等應急措施，有效降低重污染天氣影響。

　　此外，加強了大氣環境執法監管。從2013年10月開始，環保部每月開展一次大氣污染專項督查，尤其是對京津冀及周邊地區的重點城市。并且每個月召開一次新聞通氣會，將檢查結果向社會公開。在今年2月份大氣污染專項檢查中，首先使用了無人機進行航拍，更大尺度、更大范圍對排污違規的情況進行巡查。在這個基礎上，還采取聯合執法、交叉執法、區域執法，組織12個督查組，赴京津冀及周邊等重點城市進行專項督查。另外環保部還與公安部聯合印發了《關于加強環境保護與公安部門執法銜接配合工作的意見》，就行政執法和刑事執法建立協調機制。在這個過程中，河北省組建了全國第一支環境安全保衛總隊；山東省淄博市政法委制定出臺了政法機關支持環保工作的10條意見，這也是從政法系統配合支持環保加強執法監管的第一份文件，執法的力度不斷加強。

　　在推進重點行業綜合整治方面，以京津冀區域為重點，加大京津冀及周邊地區控制煤炭使用、優化產業結構的工作力度。