原標題：我黨巡視制度的形成與發展

　　編輯同志：

　　您好！在當前的反腐敗斗爭中，我常見到和聽到中央巡視組的相關報道，查處了不少“老虎”。據說中央向地方派出巡視人員的制度早就有，是何時設立的？其最初的目的和作用是什么？早期黨的巡視制度有何特點和影響？希望專家給講解下。謝謝！

　　朝陽讀者 朱令超

　　本刊特請華東政法大學馬克思主義學院院長何益忠教授作答。

　　黨內巡視制度萌芽于黨的創立和國民革命時期，形成和建制于土地革命時期

　　中共“二大”通過的《中國共產黨章程》之第三章第十五條規定：“中央執行委員會得隨時派員到各處召集各種形式的臨時會議，此項會議應以中央特派員為主席。”這應該是黨內巡視最初的黨內法規依據。1923年中共“三大”通過的《中央執行委員會組織法》將中央執行委員會的法定人數增加到九人，其中五人組織中央局，其余四人則“分派各地，贊助地方委員[會]一同工作，每星期將所在地情形報告中央局一次。”這樣，分派各地的中央委員就承擔了幫助下級黨組織開展工作、傳遞上下級信息的功能。國民革命蓬勃發展起來以后，黨對于監督、指導工作更加重視。1925年中央擴大執行委員會通過的《組織問題議決案》明確提出“應當增加中央特派的指導員，使事實上黨對于區及地方實行指導全部工作。”1926年7月，鑒于革命運動的發展，中央擴大會議再次決定：“以后中央對于各區，各區對于各地方，最好能派遣特派員，考察并執行此種任務……” 至此，黨基本確立了從中央到區、地方、支部的黨內巡視體制。

　　但是，作為一個制度存在，黨內巡視卻是在土地革命時期形成和成熟起來的。大革命失敗以后，中國共產黨生存環境的惡化，使黨內巡視的重要性凸顯出來。生存環境的惡化使原本就強調紀律和服從的中國共產黨進一步走向了集中。1927年11月，在《最近組織問題的重要任務議決案》中，中央認為許多決議和方針，“如土地問題，農民暴動的策略問題，勞動問題，國民黨問題，往往在各地并不執行，謬解而成機會主義的實際行動”。于是，1928年10月，中央發布“第五號通告”，正式頒布黨內《巡視條例》。該條例共15條，內容涉及巡視的目的，巡視員的派遣和條件，巡視員的職責等。條例規定自中央至縣委、特委都須設專門巡視員。中央認為只有執行巡視制度，才能“了解下級黨部的生活和群眾工作的實際，使上級指導能正確而且合于實際，能密切的傳到下級黨部”。

　　六屆二中全會以后，黨內巡視又成為上級黨組織進行“活的領導”的重要手段。所謂“活的領導”就是要求上級組織縮小機關，避免以“公文”指導下級工作，而應直接派人到下級組織了解具體情況，“廣泛發展群眾的積極性與創造性”，并“當面解決問題”。中央認為黨內巡視是實行“活的領導”、根除官僚主義的重要方法。1931年5月，中央通過《中央巡視條例》，并要求各省各地參照該條例建立自己的巡視制度。《中央巡視條例》分五章，包括巡視員的條件，巡視員的基本任務，巡視員的工作方法，巡視員的職權、教育與紀律，附則。巡視員的主要任務是了解和傳達黨的決議并檢查各級黨組織對決議的執行情況，檢查各級黨組織的領導成分和領導方式，了解各地政治經濟狀況，了解各地群眾組織狀況，教育和提拔工農干部。《中央巡視條例》的頒布和執行，標志著黨內巡視制度正式形成。

　　民主革命時期黨內巡視制度的特點及局限性

　　民主革命時期的黨內巡視制度具有兩個顯著特點：第一，除支部外，黨的各級組織都有權派出巡視員去監督、指導下級組織的工作。1931年頒布的《中央巡視條例》在附則中要求“各省各地須參照本條例建立自己的巡視制度”。第二，巡視員是代表上級組織的“欽差大臣”，具有很大的“威權”。1931年的《中央巡視條例》將巡視員視為“中央對各地黨部考察和指導工作的全權代表”。

　　民主革命時期，由于黨長期處于秘密的、地下的狀態，在反對舊政權、舊體制的過程中，只有形成高度集中的組織形態才能集中全黨的智慧和力量。因此，作為一個革命黨，肯定會強調個人對組織、下級對上級的絕對服從，也就需要建立相應的制度來保證這種服從。民主革命時期，黨內巡視良好運作的一個前提是共產國際、上級組織的決議、方針政策肯定是正確的，因此需要通過黨內巡視保證下級組織忠實地貫徹和執行。相反，如果共產國際、上級組織的決策不正確，則巡視制度可能會放大錯誤，進而帶來災難性的后果。這種狀況在土地革命時期，特別是王明“左”傾錯誤時期，教訓最為深刻。那么，如何保證黨中央、上級組織的決策正確呢？這就需要黨內民主。因此，在充分利用巡視制度優勢的同時，還應該積極發展黨內民主，挖掘黨內外其他監督形式，并將其制度化，使黨內巡視與其他監督制度形成合力才能解決腐敗、黨內統一及保證中央權威等問題。只有這樣，巡視制度的效果才會進一步提升。

　　黨內巡視制度較快建立是有歷史原因的

　　首先，黨內形成的相對集中的組織形態是巡視制度生成的直接誘因。黨章中有關下級組織對上級組織絕對服從的規定除了需要黨的下級組織，特別是下級組織的領導成員高度的自覺外，更需要制度上的保證。而黨內巡視的主要目的正是“為使上級黨部之一切策略，工作計劃和指導能正確的被下級黨部（直至支部）接受和執行。為直接幫助下級黨部確定正確的政治、組織、工作的路線和一切工作的方法”。

　　其次，黨的各級組織內部同體監督的缺失是黨內巡視的現實需求。作為一種自上而下的監督，巡視制度是在黨的各級組織內部的同體監督缺失的狀況下，不得不實施的一種黨內監督。建黨以后，由于種種原因，在黨內監督方面，我們比較強調組織對黨員個體的監督；比較強調自上而下的監督，對自下而上的監督則重視程度一般；比較重視黨的決策和執行機構建設。

　　再次，作為秘密的、處于地下狀態的中國共產黨，巡視制度滿足了黨內信息溝通的實際需要。由于長期處于秘密、地下狀態，各地黨組織之間、上下級黨組織之間在信息溝通方面遇到了很多困難，為此黨通過創辦報刊，要求下級組織定期提供書面報告等方式解決這一問題。但在信息溝通方面，報刊的缺點非常明顯。于是，直接由上級黨組織派出并對之負責的，承擔收集“巡視區域內之政治經濟社會及黨務的各種材料”責任的巡視員及相應的巡視制度就在黨內信息溝通的現實需要中建立起來了。

　　巡視制度在新時期的發展與完善

　　盡管巡視制度曾在民主革命時期黨的建設和發展過程中起到過重大作用，但是抗戰開始以后，這一制度卻在無形中被廢除了。改革開放以后，隨著黨在自身建設方面新情況、新問題的不斷出現，該制度又因黨內監督和反腐敗斗爭的需要逐步得到恢復。進入新世紀后，黨的十六大報告提出要“改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度。”2004年中央頒布《中國共產黨黨內監督條例（試行）》更將黨內巡視制度作為一項重要監督制度列入其中。2007年黨的十七大通過的黨章也明確規定“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度”。2009年7月，中共中央頒布《中國共產黨巡視工作條例（試行）》，標志著黨內巡視在新時期正式形成制度形態。十八大后巡視制度又得到加強。