原標題：彌補市場失靈：政策性銀行作為空間有多大

　　十八屆三中全會提出“推進政策性金融機構改革”，今年的《政府工作報告》則提出“實施政策性金融機構改革”。由“推進”到“實施”，預示著此輪政策性銀行改革已然上路。

　　4月3日，國開行宣布成立獨立的住宅金融事業部，成為政策性銀行改革的破題之舉，并為下一步深化改革打開了思路。那么，隨著國家發展戰略的不斷深化，今后政策性銀行的職能、定位將如何調整？業務范圍將如何界定？未來作為的空間究竟有多大？一系列待解的問題，或將隨著改革的推進而水落石出。

　　職能范圍謀變

　　長期以來，政策性銀行的投資方向一直是國家產業政策的風向標和行業晴雨表。通過政策性銀行帶動商業性資金加大對國家重點扶持領域的投入，也一直是政策性銀行服務國家戰略的重要職能。在過去的20年中，作為我國一支重要的金融力量，3家政策性銀行在促進經濟轉型和經濟社會發展過程中發揮了不可替代的作用。

　　然而，隨著市場的變化和金融改革的全面推進，政策性銀行面臨的生存環境發生了很大改變，業務領域愈發狹窄，從而制約了其政策性職能的發揮。

　　例如，電力、公路、鐵路、石油石化、郵電通信這些當初需要依靠政策性貸款支持的行業，如今都成為商業銀行競相追逐的盈利領域。當初我國機電產品出口需要依賴進出口銀行信貸支持的情況也已不復存在，中長期商業性資金大量進入這一領域成為不爭的事實。特別是，隨著國有糧食企業的改制完成，糧棉市場的全面放開，其他資金大量介入糧棉油收購領域，農發行則幾乎失去了可貸款的對象，倒逼農發行不得不重新調整自己的業務領域。

　　值得注意的是，進入2013年之后，3家政策性銀行都不同程度地打破了成立之初的職能范圍。與此同時，國家產業政策的大幅調整和經濟結構改革的啟動對政策性銀行也提出了新的要求。

　　近些年，政策性銀行服務的傳統領域商業性資金已經及時跟進，而且資金的反應速度和信貸效率比政策性銀行更高，但諸如城鎮化、環保、“三農”、民生保障等許多領域仍然缺乏足夠的資金支持。同時，由于受投資前景的不明朗和回報周期較長的制約，多數商業性資金不愿意做“第一個吃螃蟹的人”，而這些都是國家亟需解決并直接影響社會穩定的疑難問題，也恰恰需要政策性金融的支持。

　　住宅金融破題轉型

　　政策性銀行改革的迫切性已毋庸置疑，但改革如何著手、從哪里突破卻一直是爭論與探討的焦點，備受社會矚目。

　　去年12月召開的中央城鎮化工作會議明確提出，“要發揮好現有政策性金融機構在城鎮化中的重要作用，同時研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構”。今年4月2日，國務院常務會議確定，由國家開發銀行成立專門機構，實行單獨核算，采取市場化方式發行住宅金融專項債券，重點用于支持棚改及城市基礎設施等相關工程建設。

　　隨后，國開行住宅金融事業部宣布組建。而在業界人士看來，國開行“樣本”無疑為政策性銀行改革提供了思路。

　　此前，2007年我國政策性銀行改革啟動后，在準公共品建設融資中，由于政策性金融的退出，大量政策性業務或是由地方財政承擔，亦或由商業性金融承擔。而地方財政承擔不可避免地產生土地財政問題，加大了地方債務風險；商業性金融承擔則不僅增加了城市建設融資成本，也加大了商業銀行的風險。

　　政策性業務總體規模偏小的問題也日益突出，愈發無法滿足不斷增加的需求。而某些特定領域(如低收入人群住房融資需求、“三農”、小微企業、扶貧、助學等)缺失政策性金融服務時，容易導致資金供給鏈斷裂的發生，會嚴重影響社會和諧與公平。

　　在此背景下，國開行住宅金融事業部發揮該行規劃、開發、評審、籌資、風控、信貸管理等整體優勢，建立了單獨的授信評審體制、會計核算體系、績效考核機制等，采取市場化方式發行住宅金融專項債券，向郵儲等金融機構和其他投資者籌資，鼓勵商業銀行、社?；?、保險機構等積極參與，既解決了支持棚改及城市基礎設施建設相關資金，又有效帶動了商業性資金的參與。

　　新型城鎮化涉及巨量資金需求，而加快棚戶區改造可以有力地拉動投資、促進消費，是今年穩增長的重要手段。在貨幣政策整體不放松的背景下，國開行住宅金融事業部的操作模式解決了資金問題，同時還緩解了大規模財政刺激造成的通脹壓力。

　　此外，在職能定位方面，國開行住宅金融事業部向上對接國家住宅政策、規劃，向下深化與地方政府的合作，橫向發揮對商業銀行和社會資金的引導作用，支持棚改等保障性安居工程建設，真正地發揮了政府“看得見的手”的功能。

　　未來作為空間巨大

　　事實上，需要政策性金融機構發揮作用的地方遠不止城鎮化一個方面。

　　4月22日，國務院發布了《國務院辦公廳關于金融服務“三農”發展的若干意見》。當日，在對《意見》進行解讀時，銀監會相關部門負責人坦言，受多種因素影響，農村金融目前仍然是整個金融改革發展中最為薄弱的環節，政策性金融作用的發揮尚不充分。

　　《意見》將農業政策性銀行的改革納入今后一段時期內分類推進金融機構改革的一個重點，并明確提出要研究制定農業發展銀行改革實施總體方案，強化政策性職能定位，明確政策性業務的范圍和監管標準，補充資本金，建立健全治理結構，加大對農業開發和農村基礎設施建設的中長期信貸支持。此外，在加大金融扶貧力度方面，也將進一步發揮政策性金融、商業性金融和合作性金融的互補優勢?？梢哉f，《意見》無疑為農發行未來更好地發揮職能作用打開了更大的空間。

　　“政策性銀行的業務領域不是一成不變的，應該隨著國家不同時期經濟結構的調整來決定業務進入、退出的問題。”中國投資有限責任公司副總經理謝平認為，當商業性金融發展到新的深度和廣度，可以支持某個行業的發展時，政策性金融就要退出，這樣才能起到帶動產業發展的作用。

　　國家的產業結構調整必然需要大量的資金支持，同時實體經濟形勢的變化也在加快，政策性銀行根據國家產業導向重新調整業務結構可謂正當其時。社科院金融研究所博士謝輝認為，政策性銀行的投資一方面要符合國家產業政策的方向；另一方面要支持公益性基礎項目的建設。

　　比如，隨著近年來“霧霾鎖城”現象的加重，環保產業很可能成為下一個政策性金融機構扶持的領域。此外，民生保障工程依舊需要資金扶持。教育硬件設施更新作為關乎國家未來的大事始終面臨投入不足的困擾。小微企業作為商業性資金難以充分介入的客戶，直接影響著國家的就業率和社會的穩定。而這些也都是政策性銀行未來大有可為的領域。

　　可以預見，在市場于資源配置中發揮決定性作用的同時注重調動好政府的力量，未來政策性銀行將在更大的范圍內發揮不可替代的作用。

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　　農發行：信貸支農主力軍

　　農業發展銀行成立20年來，不斷強化政策功能，認真履行支農職責，著力推進改革發展，為落實國家政策、支持"三農"發展做出重要貢獻。

　　1994年至1998年，農發行建立起比較完整的四級機構體系，為農發行改革發展和履行職能奠定了重要的組織基礎。1998年至2004年，農發行建立了比較完善的收購資金封閉管理制度，基本實現了當期收購資金封閉運行，促進了糧食流通體制改革的順利進行，也為支持糧棉油收儲奠定了堅實的管理基礎。2004年以來，農發行進入打造現代農業政策銀行的新階段，改革全面推進，支農作用日益凸顯，發展活力明顯增強，整體實力大幅提升。

　　截至2013年末，農發行貸款余額達到25026.8億元，比2004年末增長2.5倍。累放糧棉油收儲貸款4.2萬億元，每年支持收購的糧食占商品量的60%左右、棉花占總產量的50%左右；積極支持農業產業化經營和農業科技開發，累放貸款1.3萬億元，為維護國家糧食安全和市場穩定發揮了不可替代的作用；以水利和新農村建設為重點大力支持農業農村基礎設施建設，累放貸款1.4萬億元，共支持各類項目8156個，為推動城鄉發展一體化發揮了重要作用；積極支持扶貧開發，促進貧困地區加快脫貧致富、提高發展能力。

　　深化體制機制改革，初步構建了現代銀行的框架體系，風險防控能力顯著增強，可持續發展能力顯著提升。2013年與2004年相比，資金自給率由16%提高到88.4%；不良貸款率由18.8%降至0.71%；撥備覆蓋率由5.3%上升到445.6%；經營利潤由24億元增加到490.1億元，累計實現經營利潤2226.6億元；上繳國家稅收由26億元增加到158億元，累計向國家納稅652億元。