近日舉行的中央城市工作會議強調，要“以建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標，以推動城市高質量發展為主題，以堅持城市內涵式發展為主線，以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，牢牢守住城市安全底線，走出一條中國特色城市現代化新路子”。

中共二十大提出“實施城市更新行動”，中共二十屆三中全會明確要求“建立可持續的城市更新模式和政策法規”。今年4月25日，中共中央政治局召開會議，明確要求“加力實施城市更新行動”；5月15日，中辦、國辦印發了《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟穱@實施城市更新行動，提出了總體要求，明確了階段目標和主要任務，系統推動好房子、好小區、好社區、好城區建設，促進城市結構優化、功能完善、文脈賡續、品質提升，打造宜居、韌性、智慧城市，并從強化支撐保障和組織實施角度明確了一攬子的針對性政策舉措?！兑庖姟返某雠_標志著我國城市更新工作從試點探索邁向全面推進，對于推動中國城市開發建設方式轉型具有重要意義。

城市更新行動是中共中央推動城市高質量發展的綜合性戰略，對于城市更新行動和《意見》的理解，不能限于簡單的工程建設導向，而要用戰略思維和系統觀念來認知，要放在推進中國式現代化的時代背景下，從認識、尊重、順應城市發展規律，一體落實中共二十大提出的“推進以人為核心的新型城鎮化”以及中共二十屆三中全會提出的“全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平”等要求的高度，來深刻理解城市更新行動的內在邏輯，從而更好地實施城市更新行動。

??? 中國式現代化背景下的城市更新行動

改革開放以來，中國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，從1978年到2024年，城鎮化率從17.9%上升到67%，期間7億左右的人口實現了從鄉到城的轉移。在這史無前例的城鎮化進程中，中國不僅沒有產生大多數發展中國家普遍面臨的貧民窟問題，還抓住機遇極大地提高了全社會總體居住水平，城鎮人均居住水平從1978年的6.7平方米增長到如今超過40平方米，解決了世界上最大規模人口的“住有所居”問題，實現了“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”的中國千年人居夢想。同時，中國城市的核心競爭力顯著提升，根據2024年10月發布的《2024年全球城市指數報告》，中國有3座城市進入全球前10，一大批中國城市的全球排名顯著上升；中國城市規劃建設的經驗也得到了國際專業同行的肯定認同，根據近幾年的“全球高等教育學科評級”結果，中國城鄉規劃學的評級（A）已優于現代城市規劃源起且積淀深厚的西方發達國家。

當前中國城鎮化率已從快速增長轉向穩定提升，中國人口則在2023年達到峰值，根據相關機構的預測，到2035年“基本實現現代化”時，中國人口總量在13～14億左右，城鎮化率在73%～75%左右。按此分析，未來城鎮人口增量占中國城鎮人口總量的比例將不到10%，而快速發展階段“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”的現實，決定了城鎮土地未來增量的占比更低。正是在這樣的背景下，中共中央審時度勢做出判斷：中國城市發展已從大規模增量建設轉向存量提質改造和增量結構調整并重階段，并明確實施城市更新行動，推動城市發展方式轉型，推進以人為核心的新型城鎮化。

新征程上國家推動的城市更新行動，不同于過去新區開發建設“征地拆遷—基礎設施建設—土地出讓—房屋建設—房地產銷售運營”的模式，也不同于西方城市針對衰敗港口、工業等地區推進的城市復興和更新改造，它是面向中國式現代化的城市空間再生產，旨在一體推動城市高質量發展、高品質生活和高效能治理，也呼喚具有“中國特色、中國風格、中國氣派”的城市發展理論和實踐的不斷創新。

??? 系統施策推動城市更新行動

雖然中國新發展階段的增長邏輯有所變化，但城市空間依然是中國高質量發展的關鍵載體。如果說在以新區建設、增量擴張為主的快速城鎮化時期，是藍圖式城市規劃和土地出讓的空間供給引導著城鎮發展。那么，在存量更新為主的年代，是經濟社會轉型升級的發展需求和內生動力決定了城市更新的地點、內容、方式和可持續性。因此，城市更新行動不僅是建筑更新和空間煥新，更是支持和推動城市經濟、社會、文化、生態不斷提升以及科技創新發展的互動過程和綜合抓手。

城市更新行動的綜合性和復雜性，決定了城市更新工作必須堅持系統謀劃、統籌兼顧。一是要堅持問題導向，以人民為中心，更加關注補齊民生短板，統籌發展和安全，著力解決累積的“城市病”問題。因此，《意見》將“既有建筑改造利用”和“老舊小區整治改造”列為首先需要完成的主要任務。二是要兼顧目標導向，不斷滿足人民群眾日益提高的品質生活需求，推動經濟發展轉型，支持低效工業用地和閑置商業設施的再利用，推動城市成為新經濟發展、新型基礎設施建設和人工智能、互聯網、物聯網運用的綜合場景，同步推動房地產新模式的構建。因此，《意見》明確要求堅持系統觀念、規劃引領。三是要突出效果導向，《意見》明確要求堅持實事求是、因地制宜，盡力而為、量力而行，不搞勞民傷財的“面子工程”“形象工程”，務實健全完善“以需求為導向、以項目為牽引的城市更新體制機制”。

在城市更新行動的空間謀劃上，要按照《意見》要求在全面開展城市體檢評估、強化城市設計引導的基礎上，構建“點線面融合發展”的城市更新項目庫。“點狀”城市更新項目，應堅持“有什么問題就治理什么問題”“缺什么功能就補什么功能”的務實態度，比如適老化改造、閑置建筑再利用、口袋公園建設等；“線型”城市更新項目，應基于“較小投入、較大產出”的綜合最優思路，將城市中既有的文化遺產、創新資源、特色資產等“找出來、串起來”，通過城市更新行動和數字賦能使之“活起來、火起來”，比如許多城市有散布的大學、創新園區，還有眾多的歷史遺產、文化空間、山水資源和綠地廣場等，應通過城市設計的藝術構建，將散布的各類特色資源資產“碎片”用城市綠道、濱水藍道、健身步道、特色街道串聯起來，形成體系化的創新空間網絡、綠色生態網絡、文化感知網絡、城市特色體驗網絡，也讓市民、游客和創新創業者更好地體驗感知城市的宜居宜業宜游環境；“面上”的城市更新項目，要更加關注老城區的當代復興，要在嚴格保護城市文化遺產的前提下推動有機更新，讓老城區成為城市中最有歷史積淀、最具文化特色，同時也是最有當代城市生活煙火氣的魅力地區。

??? 進一步全面深化改革永遠在路上

《意見》以切實推動更新行動和項目實施為出發點和落腳點，明確要構建“專項規劃—片區策劃—項目實施方案”的規劃實施體系，并提出要不斷完善適應城市更新的工程項目建設實施管理制度，形成從宏觀戰略到微觀項目、從規劃編制到項目審批的閉環實施機制。同時明確了用地政策、建筑用途轉換、兼容使用、容積率獎勵、多元化投融資方式，以及健全法規標準等針對性的務實政策舉措，為有力有序有效推動城市更新落地實施提供了制度安排。

《意見》要求到2030年實現“城市更新體制機制不斷完善”的目標，這說明城市更新行動是改革破題、動態完善、不斷提升的實踐過程、探索過程、創新過程。未來城市更新行動的有效實施，既需要國家部委指導下的地方實踐創新，也需要國際經驗互鑒基礎上的理論創新。在地方多元實踐的基礎上，有必要跟蹤開展中外城市更新比較研究，用國際化語言講好中國城市更新故事。比如和大倫敦城市更新的比較研究。大倫敦同樣構建了三級規劃實施體系：在戰略層面，《大倫敦規劃》明確12個機遇增長區為優先更新區；在片區層面，以較為成功的“國王十字區”更新為例，由地方政府編制發展概要，通過公眾參與明確歷史文化保護、公共空間等底線要求；在項目實施層面，則由開發商等經營主體牽頭制定實施規劃，在滿足發展概要基礎上深化功能布局、建設工程及創新政策需求，之后經區議會審批后實施。通過“戰略框架、片區指引、項目設計”的相互銜接，既保障城市整體發展戰略和利益，又賦予市場創新的彈性包容可能。

在地方實踐的過程中，《意見》要求建立的“政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式”至關重要。政府引導的重點，在于明確框架性政策和實施機制，牽頭制定更新規劃，保障城市公共利益，并組織發動市場和公眾參與更新行動。市場運作的關鍵，在于相關經營主體能夠參與到城市更新專項規劃、片區策劃和項目實施方案的制定過程中，并使得市場需求和后期運營需要能夠得到合理體現，同時也要強調引入耐心資本，推動經營主體由“強調快周轉的房地產開發商”轉變為“注重居民長期需求挖掘的在地運營商”，與所在社區、百姓長期共生、共同成長；公眾參與城市更新行動，既是全過程人民民主的重要體現，也是人民城市人民建的實現路徑，還是增加市民對城市家園歸屬感、自豪感和情感聯結的重要紐帶。

中國城鎮化的持續推進推動“鄉土中國”轉向“城市中國”，快速城鎮化階段建設的房屋、住區、街道，以及人口快速集聚形成的“陌生人社會”，未來有望通過實施城市更新行動，在政府引導的市場和市民深度參與的共建共享共治過程中，既提升人居環境的品質，也增加城市家園的歸屬感。未來既是中國城市社會發展成熟的重要時期，也是人工智能等新技術為城市治理創新賦能的重要時期，還是中國城市文化和現代文明蓬勃發展的重要時期。相信在此過程中，通過實施城市更新行動的進一步全面深化改革，會推動形成很多美好城市空間與科技創新、文化勃興，以及人的全面發展的交互融合、相互塑造的生動故事，共同匯聚成為推動中國式現代化的磅礴力量。

（作者周嵐系全國政協委員、江蘇省政協副主席、中國城市規劃學會副理事長，丁志剛系中國城市規劃學會理事、江蘇省城鎮化和城鄉規劃研究中心主任、研究員級高級城市規劃師）