2025年是海南自由貿易港封關運作、擴大開放之年。《海南自由貿易港建設總體方案》發布實施五年來，各項政策不斷生效升級，營商環境持續優化，高水平開放和高質量發展邁上新臺階。隨著封關主要政策文件制定和監管設施軟硬件建設基本完成，封關準備工作已就緒。

“距離封關運作僅有幾個月的時間，當務之急是建立海南自由貿易港海關監管特殊區域制度。”近日，中國（海南）改革發展研究院院長、海南自由貿易港研究院院長遲福林在接受記者采訪時表示，要通過加緊海南自由貿易港核心政策落地，來增強各方對海南自由貿易港發展前景的良好預期。

打造國家重要開放門戶的戰略目標

“封關運作標志著海南自由貿易港由起步階段到實質性運作、由政策準備到制度安排的全面轉型，標志著海南自由貿易港制度型開放進入新的重要起點，并將在我國自主開放、單邊開放中扮演獨特的角色。”遲福林分析說，海南地處太平洋與印度洋要沖的區位優勢，使其具備成為“國家重要開放門戶”的獨特條件。實現這一目標，需要學習借鑒新加坡、中國香港等國際自由貿易港的成功經驗和制度安排，并從基本國情出發，研究提出“國家建立健全全島封關運作的海南自由貿易港海關監管特殊區域制度”的具體行動方案，增強海南自由貿易港在我國推進高水平開放戰略布局中的特殊作用。

同時，按照海南自由貿易港法提出的“積極開展國際交流合作”的實際需求，賦予海南經貿領域的充分自主權，包括對內制定本地區經濟政策和對外貿易交往的自主性。遲福林認為，由此能夠使海南自由貿易港在應對日益復雜多變的國際環境，特別是推進區域經濟一體化等方面發揮獨特的重要作用。

加緊核心政策落地

“加緊海南自由貿易港核心政策落地，是封關運作的出發點、落腳點，是吸引集聚全球各類優質要素和經營主體的重要條件。”遲福林指出，海南自由貿易港政策體系中“零關稅、低稅率、簡稅制”是核心。其中，“零關稅”居“核心政策”的首位。他強調，“零關稅”不僅僅是關稅水平的問題，更是自由貿易港制度的標志性特征，并由此帶動形成“低干預、高效能、絕大多數商品與貨物進出自由便利”的海關監管制度性安排。

遲福林認為，要建立健全海關監管特殊區域制度，形成加緊核心政策落地的法治保障。從近些年的實踐看，受制于政策與體制掣肘，核心政策落地不及預期。例如，受制于統一的海關監管體制，截至目前海南自由貿易港“零關稅”原輔料清單使用率僅為3.68%；島內居民消費品“零關稅”政策作為核心政策之一，至今尚未出臺。

為此，遲福林建議要充分發揮海南獨特地理單元的獨特優勢，通過清晰的制度邊界確立“海關監管特殊區域”地位，形成加快核心政策落地的穩定預期。

“一線放開、二線管住”的主要條件是海關監管特殊區域制度

海南自由貿易港實行“一線放開、二線管住”，海關監管特殊區域制度是主要條件。毫無疑問，“一線放開”高度依賴建立健全的海關監管特殊區域制度。

在遲福林看來，建立海關監管特殊區域制度的首要任務是“一線放開”，這是國家重要開放門戶的本質屬性。要以“一線放開”的獨特優勢集聚全球資源要素，在“一線放開”中逐步形成“二線管住、管好”的監管制度。

“服務于打造國家重要開放門戶的戰略目標，要支持海南放開‘一線’、用好‘一線’，并按照打造國內國際市場重要交匯點的要求，形成管好‘二線’的制度安排。”遲福林建議，要按照海南自由貿易港法第14條的要求，制定實施以“低干預、高效能”為主要特征的《“二線”管理條例》。

海關監管特殊區域制度突出特點是“境內關外”

《中華人民共和國海南自由貿易港法》第11條明確“國家建立健全全島封關運作的海南自由貿易港海關監管特殊區域制度”，“特殊”在何處？如何形成與“海關監管特殊區域”相適應的制度安排？

在遲福林看來，上述問題已成為當前最緊迫的重大問題。

遲福林認為，“境內關外”是其特殊之處。他表示，這里的“關外”，是適應自由貿易港發展需求，基本實現貨物進出自由、絕大多數商品免征關稅的特定區域，是開放水平最高的海關特殊功能區。“境內關外”是自由貿易港的基本特征，是海南自由貿易港法的基本要求，是形成世界最高水平開放形態的基礎性條件。

遲福林建議，應該形成具有“境內關外”特征的海關監管特殊區域制度的具體化安排。第一，建立以“零關稅”為核心的貿易自由便利的制度安排。第二，全面實行低稅率、簡稅制。第三，加快建立“境內關外”的經濟貿易運行系統，盡快明確“一線”“二線”的責任主體，實現“境內關內”向“境內關外”海關監管特殊區域的順利切換。

此外，他還建議制定形成“境內關外”的法治保障。“海南省相關部門在行使海南自由貿易港法規制定權時，要以變通立法為主要任務，用好‘貿易、投資及相關管理活動’的創新空間，重點圍繞‘零關稅、低稅率、簡稅制’等核心政策涉及的上位法的具體規定，實現重要突破。”遲福林說。