南四湖是微山湖、昭陽湖、獨山湖、南陽湖四個相連湖的總稱。抗日戰爭時期，鐵道游擊隊在這里立下赫赫戰功，《彈起我心愛的土琵琶》《微山湖》等經典歌曲傳唱大江南北。70多年后的今天，一場南四湖公益訴訟治污攻堅戰，再次奏響了“跨界治水”的“大合唱”，讓老歌中“青松巍巍綠水滔滔”的畫面重現，讓人與自然和諧共生的美好畫卷在這里鋪展，讓“綠水青山”真正變成人民群眾的“金山銀山”。

一度成為“集中納污區”

南四湖地處山東、江蘇、安徽等省交界處，入湖河流53條，涉及4省8市34縣（市、區），湖區面積1266平方公里，流域面積3.17萬平方公里，是我國北方最大的淡水湖。這里自古便是京杭大運河“千里賴通波”的航運要道，如今也是南水北調東線工程輸水干線和重要調蓄水庫，流域生態環境質量與沿湖200多萬群眾的生產生活乃至生命健康息息相關，地位殊為重要。

但由于歷史原因及沿湖地區地理區位不同、經濟社會發展現狀不一，長期以來沿湖各地對流域生態環境的治理重點、執法標準和監管方式等存在較大差異，加之“無人管”“多頭管”“交叉管”問題突出，導致南四湖成為“集中納污區”—中國環境監測總站國家地表水環境監測數據顯示，2020年8月汛期，南四湖流域多個斷面出現Ⅳ類至劣Ⅴ類水質，高錳酸鹽指數和總磷濃度明顯超標。

調研南四湖污染的原因，首先工業污染嚴重。多地工業園區污水處理基礎設施滯后，部分工廠存在超標排放和暗管排污等問題；其次生活污染涉及面廣。據統計，2021年初，微山縣湖區有“住家船”（漁民吃住和勞作都在船上）漁民4855戶1.6萬余人生活污水直排入湖，生活垃圾隨意丟棄，湖面漂浮，岸上成堆。

水面養殖污染也成為頑瘴痼疾。作為湖區農民的主要生產方式和經濟來源，這里曾經半數以上采用高密度的傳統養殖方式，水體嚴重富營養化。再加上南四湖每年通行船舶約8.2萬艘，因各省對船舶和港口碼頭的管理要求不統一，有的船舶生活污水和含油廢水放任直排，導致航道湖面常年漂浮垃圾。

以公益訴訟推動流域治理

分析南四湖流域生態環境受損的原因，與執法主體分散、執法標準不一、區域協調聯動不足緊密相關。“單一行政監管系統或者各省分別治理，難以有效根治。”生態環境部淮河流域生態環境監督管理局副局長程緒水介紹說，在這樣的背景下，2021年3月，生態環境部基于南四湖流域生態環境受損問題跨省級行政區劃，又涉及生態環境、自然資源、交通運輸、農業農村等多家行政執法機關，正式建議最高人民檢察院（以下簡稱最高檢）以公益訴訟推動南四湖流域生態環境治理。

經過前期調研，2021年4月8日，最高檢決定基于南四湖流域生態環境受損事實進行公益訴訟立案，并成立由四級檢察機關組成的一體化辦案團隊—最高檢設辦案組，由大檢察官任辦案組組長；山東、江蘇、安徽三省設辦案分組，同時成立由最高檢和地方檢察機關專業技術人員組成的技術分組。辦案組共調用200余名公益訴訟業務骨干、檢察技術人員和司法警察，按照統一目標、統一標準、統一方案等指揮、調度、推進辦案工作。

同時，基于南四湖湖區面積大，水網縱橫，廠礦村莊星羅棋布等情況，最高檢辦案組委托中國科學院空天信息創新研究院運用衛星遙感和大數據技術監測排查南四湖全域污染問題，為公益訴訟線索發現、追溯分析和調查取證提供科技支撐。

衛星遙感監測數據顯示，截至2020年10月，南四湖水體富營養化程度高的水體區域占比24%，黑臭指數高的水體區域占比15%，水體懸浮物濃度高的水體區域占比14%。監測還發現水環境污染類、土地利用類和涉污企業類問題點位520個，其中有采石、采礦造成生態環境破壞的地塊，土地利用變化的地塊以及涉污工礦企業廠區等。

技術分組參與現場勘驗，并協助檢察官審查涉案企業環境影響評價批復文件、排污許可證等相關證據等。

經綜合分析，辦案組確定了重點問題線索84條，分別移交三省辦案分組開展實地核查。

歷時1年零11天，四級檢察機關共立案辦理公益訴訟案件205件，其中，市、縣兩級檢察機關立案196件，山東、江蘇省級檢察院立案8件，最高檢直接立案1件。對污染主體已經查明的違法企業，依法提起民事公益訴訟20件，追究其停止排污侵權、承擔生態環境損害賠償金等法律責任。

“破壁壘”推進統一執法標準

除了追究污染責任，長效解決污染問題才是根本目的。

調查發現，相關省份水污染物排放標準不統一，成為影響南四湖流域上下游、左右岸貫通一體生態環境治理的根源性問題。

例如，山東省雖有工礦廢水最高允許排放濃度限值的地方標準，但該省境內36家煤礦企業由于沒有脫鹽設施，外排廢水普遍存在全鹽量和硫酸鹽超標情形；江蘇省執行了煤炭工業污染排放標準，但其中未規定礦井水尾水全鹽量、硫酸鹽兩種污染物排放限值……

為此，最高檢積極協調生態環境部淮河流域生態環境監督管理局，督促山東、江蘇、安徽、河南四省著手編制南四湖流域水污染物綜合排放標準，聚焦城鎮污水處理廠、工業廢水集中處理廠、工業企業等三類重點管控對象，從生態系統的整體性和流域的系統性出發，分別就南四湖流域核心保護區域、重點保護區域和一般保護區域，提出差異化的水污染物排放限值。

程緒水表示，南四湖標準是首次由國家牽頭統一編制，以地方標準形式發布的流域型綜合排放標準，是跨省流域水污染物排放協同管控的重大創新，對推進流域上下游、左右岸協同保護具有重大意義，為全國其他跨省流域綜合治理起到引領示范作用。現在，全國越來越多的河湖正在由“分段治”“各自治”，走向了“全域治”“聯合治”。

同時，辦案組還通過辦案督促相關行政機關依法履職，助力流域各省完善污染治理設施，推動城鄉生活污水和養殖污染系統治理等。如2021年12月，山東省交通運輸廳全面部署完成了沿湖港口碼頭船舶污染物統一收集、轉運設施建設，對船舶污水儲存設施進行鉛封、盲斷改造，并開發船舶污染物動態智慧監管系統，為全國各流域的船舶污染物船港城全鏈條監管做了示范。江蘇省徐州市銅山區清理魚塘7.4萬畝，全面實現了退漁還湖……

通過辦案，多重污染在根源上得到控制，基本形成全流域上下游貫通一體的生態環境治理格局。中國環境監測總站監測數據顯示，與上年同期相比，2021年8月南四湖二級壩點位的水質由Ⅴ類好轉至Ⅲ類，14個入湖河流站點的總磷、高錳酸鹽指數明顯好轉。2022年，南四湖流域國控斷面水質優良比例歷史上首次達到100%……

2022年4月19日，根據南四湖流域生態環境治理情況和公開聽證結果，最高檢認為，南四湖可視化的具體污染問題已基本解決或者明確解決方法路徑，南四湖流域水質明顯好轉，案件辦理達到預期效果。最高檢決定終結審查南四湖生態環境受損公益訴訟案。

形成生態環境保護“長效機制”

然而，一件案件的結案并不是關注的結束。

由于流域生態環境系統治理的整體性、周期性特征，南四湖流域的生態環境保護是一個長期性任務。為從長效機制上徹底解決因經濟發展、生產生活帶來的環境污染反彈問題，案件結案后，最高檢一直注重跟蹤回訪南四湖生態環境治理情況。

基于水產養殖是南四湖湖區農民的重要經濟來源，如果“一刀切”禁止養殖，即使有利于凈化水體，也會嚴重影響民生。近年來，最高檢積極建議地方政府有序推進南四湖養殖產業生態化、生態產業化。

為有效解決大面積魚塘生態化改造的資金缺口難題，最高檢主動協調中國工商銀行等金融機構，聯合制定了《“公益訴訟檢察+農村普惠金融”助力南四湖微山縣區域治理工作方案》，建立金融資源與生態資源轉化連接的橋梁，推動濟寧市政府與銀行簽訂金融合作協議，整合金融資源以及社會力量服務保障當地工礦企業和農業養殖產業轉型升級、退湖漁民安居樂業，促進南四湖片區綜合開發和生態產品價值實現。

截至2024年9月底，微山縣通過生態化改造，生態養殖已占全縣養殖面積的88%。經過生態綜合治理，山東省濟寧市微山湖旅游區已獲評國家5A級旅游景區，成為綠水青山轉化為金山銀山的生動實踐。

2024年11月13日，最高人民檢察院副檢察長、南四湖專案組組長張雪樵在“南四湖專案”指導性案例新聞發布會上表示，“南四湖專案在這么短的時間內完成了多年難以完成的治理任務，成功在于檢察公益訴訟融入了法治監督體系，善于將中國特色的政治體制優勢轉化為國家治理體系和治理能力現代化水平。這也標志著檢察機關通過一體化履職、組團式辦案模式、異地管轄立案、公開聽證等機制創新，已經形成了比較成熟的破解跨區劃流域生態治理難題的‘中國方案’。”

據張雪樵介紹，作為國家監督體系的重要組成部分，人民檢察院正充分運用法治力量服務美麗中國建設。據統計，自2017年7月至2024年9月，全國檢察機關共辦理公益訴訟案件105萬件，其中生態環境與資源保護領域案件52.6萬件，占總量50%以上。（記者 高志民）