隨著我國構建完成碳達峰碳中和“1+N”政策體系，“雙碳”工作已經由頂層設計階段步入了實質性推進階段，有必要加緊研究部署具體的制度落實舉措。碳預算制度是落實中共中央部署的推進能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變的必要創新性制度，碳預算管理是預算制度在碳排放管理上的應用。制定碳排放年度目標和碳預算方案，有助于實現對地區和重點領域碳排放的靈活管控和高效調控，有助于更好統籌短期與中長期、發展與減排的關系，為積極穩妥推進碳達峰碳中和目標提供有力支撐。
近年來，我國“雙碳”政策體系、碳排放核算、碳市場建設、項目碳評價等工作持續推進，總體上已具備建立碳預算機制的基礎和條件。但仍面臨諸多挑戰：其一，我國統一規范的碳排放統計核算體系尚未完全建成，在能源活動、工業生產過程、排放因子、電力輸入輸出等相關基礎數據的統計收集與報告核查方面仍存在不足，影響碳預算制定的科學性和有效性。其二，不同地區和行業的碳排放強度、減排潛力和經濟發展水平差異大，部分地區的能源消費需求和碳排放仍將維持一段時期的增長，同時部分地區的碳排放已達國際先進水平，減碳空間相對有限，需充分考慮碳達峰全國一盤棋，充分考慮地區差異，在碳預算目標制定與分配時在保障公平的基礎上既要給發展留空間，也要給發展提要求。其三，碳預算管理制度頂層設計尚未建立，各級政府缺乏明確分工要求和工作指引，與能耗“雙控”等其他制度之間的銜接有待深化研究。其四，碳排放權交易市場作為政策影響下的市場化碳減排機制，能夠對電力、鋼鐵、石化等重點排放行業的碳排放量起到控制作用，但碳市場沒有和碳雙控目標銜接，無法有效衡量全社會碳排放水平，難以發揮市場對降碳的指導驅動作用。
為此，我國亟須建立健全涵蓋目標總量設定、預算分解、實施步驟、跟蹤評估、動態調整、監督管理在內的全過程碳預算管理機制頂層框架。由國家層面統籌各責任部門，明確分工落實，建立多方共同發力的碳預算管理工作執行的組織保障體系。
針對我國各層級的碳排放統計核算制度尚不完善的問題，需要進一步夯實碳預算管理所需的碳排放數據基礎，完善碳排放統計核算標準，梳理碳預算工作開展所需的指標體系，制定省、市、縣級等多區域層級和各行業領域的碳排放核算統計規范，提升碳數據的準確性、完整性與可追溯性。
在全面摸底、準確核算地區碳排放水平的基礎上，科學制定碳排放總量控制目標。借鑒現有的能源、碳強度、環境約束性指標等制定經驗，充分考慮區域發展不平衡、不充分的問題，綜合社會發展水平、經濟增長預期、發展定位、產業布局、能源結構特征、節能降碳空間等實際要素，科學制定分地區分行業的以碳強度約束性目標為主、碳排放總量彈性目標為輔的年度碳預算目標分解方案，激勵碳減排的同時保障地區發展空間裕度。
構建動態靈活的碳預算執行評估與考核機制，按固定周期對各主體的碳預算執行進展情況進行評價。構建相應的評價指標體系，包括碳排放總量、碳排放強度、與既定目標差距等關鍵指標。探索碳預算指標的跨區域流轉和補償模式。結合項目推進實施進展，重大項目儲備、產業調整等實際情況，保留預算目標的彈性調整空間。
在制度設計與管理經驗上，可充分借鑒能耗“雙控”政策既有基礎，實現在碳“雙控”轉變過程中兩者在目標設定、指標分配、執行監督和績效評估等方面的平穩過渡。在市場機制上，推進碳預算管理與碳排放權交易市場的深層次融合，使碳預算成為碳交易市場配額總量設定的基準和指引，同時讓碳市場的供求關系影響碳預算的設定和調整。此外，可考慮制定碳抵消機制參與碳預算管理的方案。
（作者系全國政協委員、民進廣東省委會主委）
