黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視應(yīng)急管理和基層治理工作?；鶎討?yīng)急管理能力是基層治理體系和治理能力的重要組成部分，也是應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。做好風(fēng)險(xiǎn)研判、預(yù)警、應(yīng)對(duì)等工作，增強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力，是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，對(duì)于夯實(shí)黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安的基層基礎(chǔ)具有重要意義。

應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革以來，各地構(gòu)建了較為完善的省市縣三級(jí)應(yīng)急管理組織體系，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急工作的綜合管理、全過程管理和力量資源的優(yōu)化管理。但是，由于應(yīng)急管理部門組建時(shí)間不長(zhǎng)，基礎(chǔ)薄、基層弱的問題十分突出，成為制約應(yīng)急管理事業(yè)改革發(fā)展的短板，加強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力建設(shè)意義重大，非常必要，十分迫切。

全國(guó)政協(xié)高度關(guān)注加強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力建設(shè)工作，將其作為2022年重點(diǎn)協(xié)商議題之一。7月27日，全國(guó)政協(xié)召開“加強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力建設(shè)”雙周協(xié)商座談會(huì)，全國(guó)政協(xié)委員和相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志圍繞完善基層應(yīng)急管理體制、建設(shè)全災(zāi)種大應(yīng)急一體化基層應(yīng)急管理體系、加強(qiáng)基層風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警能力建設(shè)、加強(qiáng)基層應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法能力建設(shè)、加強(qiáng)基層應(yīng)急保障體系建設(shè)、加強(qiáng)基層綜合應(yīng)急救援力量建設(shè)、培育壯大民間應(yīng)急救援組織、提升民眾的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和自救互救能力等集思廣益、建言獻(xiàn)策，在協(xié)商交流中凝聚共識(shí)。此前，全國(guó)政協(xié)副主席陳曉光率調(diào)研組，于5月23日通過視頻方式，同河南省政府、省政協(xié)，以及有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志和基層代表等在線討論交流；6月6日至9日，陳曉光又率調(diào)研組赴廣東省開展實(shí)地調(diào)研，廣泛聽取意見。此外，全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)還委托湖南省政協(xié)和四川成都市政協(xié)開展協(xié)同調(diào)研，全面了解基層現(xiàn)狀和訴求。深入扎實(shí)的調(diào)研為開好這次會(huì)議打下了扎實(shí)基礎(chǔ)。

■ 著力完善基層應(yīng)急體制機(jī)制

廣東深圳市把“應(yīng)急第一響應(yīng)人”培訓(xùn)計(jì)劃納入年度民生實(shí)事，將培育不少于1萬人應(yīng)急基層骨干；湖南益陽探索了基層應(yīng)急能力建設(shè)“863”模式，即完成“八個(gè)規(guī)定動(dòng)作”，構(gòu)建“六大體系”，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)統(tǒng)一”……

這是全國(guó)政協(xié)常委、中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院院長(zhǎng)張興凱從去年起，實(shí)地調(diào)研6個(gè)省24個(gè)街鄉(xiāng)后，了解到的基層在加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)方面的好做法。

“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖；基礎(chǔ)扎實(shí)，堅(jiān)如磐石?！奔涌鞈?yīng)急管理事業(yè)改革發(fā)展，唯有強(qiáng)基層、強(qiáng)基礎(chǔ)，方能走得更快、更遠(yuǎn)、更踏實(shí)。

然而，在調(diào)研中，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革尚待進(jìn)一步向基層延伸；應(yīng)急管理工作機(jī)制尚不夠健全；基層在監(jiān)管執(zhí)法能力、綜合保障能力、風(fēng)險(xiǎn)防范能力等方面普遍偏弱；發(fā)展不平衡，應(yīng)急管理投入差別較大，總體看尚有不足。

“基層應(yīng)急管理關(guān)乎人民的生命權(quán)，關(guān)系到國(guó)家安全和大局穩(wěn)定。必須加大基層應(yīng)急管理投入，補(bǔ)齊短板?！比珖?guó)政協(xié)委員、社會(huì)和法制委員會(huì)副主任王爾乘建議，出臺(tái)進(jìn)一步提升基層應(yīng)急管理能力的意見，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，解決基層應(yīng)急管理急需解決的突出問題。厘清縣區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道應(yīng)急管理的職責(zé)定位，把應(yīng)急預(yù)案、工作機(jī)構(gòu)、儲(chǔ)備保障、隊(duì)伍建設(shè)對(duì)接好。落實(shí)依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的綜合管理權(quán)和應(yīng)急處置權(quán)。

對(duì)于王爾乘的建議，此次會(huì)議的特邀專家、中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院國(guó)家安全研究中心主任王宏偉深表贊同。他認(rèn)為，提升基層應(yīng)急管理能力，必須著力完善基層應(yīng)急管理體制，并建議構(gòu)建綜合性應(yīng)急統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；推動(dòng)橫向協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)與縱向上下貫通，編制基層應(yīng)急的強(qiáng)韌網(wǎng)絡(luò)，形成綜合性的防救一體化格局。

同時(shí)，王宏偉還表示，不少地方消防與應(yīng)急職責(zé)劃分不清，“‘地方隊(duì)’存在不專業(yè)、流動(dòng)性大、年齡結(jié)構(gòu)不合理、戰(zhàn)斗力不強(qiáng)等問題，且容易引發(fā)次生災(zāi)害、造成資源浪費(fèi)?！彼J(rèn)為，應(yīng)理順條塊關(guān)系，按照“應(yīng)急主斷，消防主戰(zhàn)”“地方主建，消防主用”的原則，加強(qiáng)相互配合、明確分工。

“只有將基層應(yīng)急融入基層治理，應(yīng)急管理體系根基才會(huì)牢?！睆摹坝^察者”視角打量應(yīng)急管理體制的變化，張興凱提出建設(shè)全災(zāi)種大應(yīng)急一體化基層應(yīng)急管理體系。

他建議，結(jié)合地方實(shí)際將黨的組織下沉至基礎(chǔ)網(wǎng)格、聚居小區(qū)、行業(yè)領(lǐng)域等，打通落實(shí)應(yīng)急管理責(zé)任的末梢；發(fā)動(dòng)依靠群眾，培育基層應(yīng)急中的群眾骨干；幫扶街鄉(xiāng)組建安全應(yīng)急自治組織和志愿隊(duì)伍；鼓勵(lì)基層在安全應(yīng)急的組織運(yùn)行、宣傳演練、風(fēng)險(xiǎn)排查、出工助力等方面創(chuàng)新；基層應(yīng)急機(jī)制不要搞一刀切，應(yīng)健全一體化體系，推廣巡檢一格一員、人員一員多能、風(fēng)險(xiǎn)一網(wǎng)統(tǒng)管等好做法。

■ 切實(shí)提升基層應(yīng)急防范能力

備豫不虞，為國(guó)常道。預(yù)防是減少突發(fā)事件和減輕損失最經(jīng)濟(jì)、最有效、最安全的方法。

“加強(qiáng)基層風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警能力建設(shè)，是預(yù)防和減輕災(zāi)害事故損失的基礎(chǔ)性工作。”全國(guó)政協(xié)委員、防災(zāi)科技學(xué)院原副院長(zhǎng)劉春平認(rèn)為，基層風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警能力，可概括為監(jiān)控—預(yù)警網(wǎng)絡(luò)運(yùn)轉(zhuǎn)的有效性、感知發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)性和風(fēng)險(xiǎn)速報(bào)預(yù)警的快捷性三方面。

他建議，健全基層風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警制度，細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警措施，推動(dòng)信息資源與基層共享；提升基層風(fēng)險(xiǎn)“早感早發(fā)現(xiàn)”“快報(bào)快發(fā)布”能力，多渠道拓寬基層風(fēng)險(xiǎn)信息上報(bào)和預(yù)警信息發(fā)布手段，及時(shí)傳輸信息、智能發(fā)布預(yù)警提示信息；不斷加強(qiáng)基層應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，加強(qiáng)基層預(yù)案指導(dǎo)，推行基層預(yù)案“一頁紙”，確保預(yù)警信息發(fā)布后、災(zāi)害事故發(fā)生后，各方有序進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，并高效運(yùn)轉(zhuǎn)、及時(shí)正確響應(yīng)。

正所謂“物資穩(wěn)則天下安”。應(yīng)急物資保障是有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。但基層應(yīng)急保障如何定位，應(yīng)急儲(chǔ)備“儲(chǔ)什么、儲(chǔ)多少、怎么儲(chǔ)，有什么、在哪里、怎么調(diào)”，這個(gè)問題困擾著基層應(yīng)急保障體系建設(shè)。

對(duì)此，多次參與重大搶險(xiǎn)的全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)安能建設(shè)集團(tuán)有限公司總工程師張利榮建議，明確基層應(yīng)急保障在“大應(yīng)急”中的定位，避免基層包打天下，承擔(dān)無限責(zé)任；中央制定發(fā)布災(zāi)害應(yīng)急儲(chǔ)備參考標(biāo)準(zhǔn)，基層應(yīng)急儲(chǔ)備按“針對(duì)災(zāi)害、因地制宜”原則，在編制應(yīng)急預(yù)案時(shí)確定“儲(chǔ)什么、儲(chǔ)多少”；優(yōu)化完善基層儲(chǔ)點(diǎn)布局和庫存管理，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急儲(chǔ)備“有什么、在哪里”一鍵查詢。

“上面千條線，下面一根針”是基層工作的寫照。的確，基層應(yīng)急管理的各種法律法規(guī)和政策都需要有人執(zhí)行，只有落實(shí)到基層才能產(chǎn)生實(shí)效。

但是，從調(diào)研情況看，當(dāng)前基層應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法還存在“大職責(zé)小隊(duì)伍”、專業(yè)性強(qiáng)執(zhí)法能力弱、執(zhí)法責(zé)任大權(quán)力小、崗位風(fēng)險(xiǎn)高待遇保障低等問題。

此外，調(diào)研的有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)法權(quán)限，對(duì)日常發(fā)現(xiàn)的問題只能是督促提醒或者上報(bào)后等待處置；有些地方在具體賦權(quán)下發(fā)過程中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接能力評(píng)估不足，“一刀切”相關(guān)安全生產(chǎn)執(zhí)法事項(xiàng)全部下發(fā)，造成上面不管了、下面接不住的“兩不管”情況。

深化應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法改革，是解決安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急救援等應(yīng)急管理領(lǐng)域突出問題，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的內(nèi)在要求和重要舉措。全國(guó)政協(xié)委員、云南省德宏傣族景頗族自治州紅十字會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)何慶建議，支持地方根據(jù)實(shí)際情況，建立市縣鄉(xiāng)三級(jí)專業(yè)應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，明確人員配備標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)專業(yè)要求；分行業(yè)、分專業(yè)制定應(yīng)急管理安全標(biāo)準(zhǔn)、安全手冊(cè)和執(zhí)法重點(diǎn)、執(zhí)法規(guī)范等應(yīng)急管理教材，加大干部隊(duì)伍培訓(xùn)力度；強(qiáng)化執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、裝備設(shè)施、制式服裝、執(zhí)法用車、工資崗位津貼待遇、加班補(bǔ)貼、救援補(bǔ)助、傷亡保險(xiǎn)等保障，按照“統(tǒng)一形象標(biāo)識(shí)、統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一培訓(xùn)大綱、統(tǒng)一戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)”的要求，打造專業(yè)應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。

■ 加強(qiáng)基層應(yīng)急救援力量建設(shè)

基層應(yīng)急隊(duì)伍是防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重要力量。從調(diào)研情況看，目前，還存在基層應(yīng)急救援力量仍然薄弱，基層應(yīng)急救援能力亟須提高，基層應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)編制少，與承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)不匹配等問題。

“提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)基層單位‘救早、救小、救初期’的應(yīng)急救援處置能力，是打通應(yīng)急救援工作‘最后一公里’，最大限度減少事故災(zāi)害的關(guān)鍵所在?！比珖?guó)政協(xié)委員、中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（北京）原副校長(zhǎng)姜耀東呼吁，切實(shí)加強(qiáng)基層綜合應(yīng)急救援力量建設(shè)。

他建議，加強(qiáng)基層應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立綜合應(yīng)急救援隊(duì)，村（社區(qū)）建立應(yīng)急救援小分隊(duì)，有條件的設(shè)立專業(yè)隊(duì)；加強(qiáng)訓(xùn)練演練提高救援能力，實(shí)現(xiàn)救援資源共建共享、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)；明確人員編制和裝備配備標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)應(yīng)急救援人身意外保險(xiǎn)和傷亡補(bǔ)貼、撫恤待遇等政策。

在重大災(zāi)害事件的救援過程中，群眾自救互救是最有效、最及時(shí)的災(zāi)害救援方式。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)調(diào)查，汶川地震被救出的埋壓人員中接近70%是通過自救或家人親友等救出。

然而，歷次救援中，由于群眾風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不足，自救互救技能較弱，“盲目無措、不會(huì)自救、不敢互救、害怕錯(cuò)救、因救致殘”的情況時(shí)有發(fā)生。

“提升民眾的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和自救互救能力，對(duì)有效降低人民生命財(cái)產(chǎn)損失至關(guān)重要?！比珖?guó)政協(xié)委員、中國(guó)石油大學(xué)（北京）原校長(zhǎng)張來斌建議，開展災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別宣傳教育下基層活動(dòng)，加強(qiáng)基層風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力建設(shè)，讓群眾知道“風(fēng)險(xiǎn)在哪兒”“如何防范風(fēng)險(xiǎn)”“突發(fā)事件來了應(yīng)如何應(yīng)對(duì)”；開展安全文化教育下基層活動(dòng)，加強(qiáng)安全文化教育培訓(xùn)，推進(jìn)基層安全文化教育配套政策制定、安全文化教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；開展預(yù)案實(shí)訓(xùn)演練下基層活動(dòng)，加強(qiáng)預(yù)案的應(yīng)急演練，真正提升自救互救能力。

同樣關(guān)注到社會(huì)力量參與應(yīng)急救援工作的全國(guó)政協(xié)委員、廣州市政協(xié)原副主席陳怡霓認(rèn)為，應(yīng)把民間應(yīng)急救援組織培育壯大并融入基層應(yīng)急體系，使之成為基層應(yīng)急管理的有效增量。

“當(dāng)前基層應(yīng)急救援供需不匹配，急需多舉措壯大救援力量以滿足需求?！彼ㄗh，分級(jí)分類引導(dǎo)志愿者加入社會(huì)應(yīng)急救援組織；所有社會(huì)應(yīng)急救援組織按規(guī)定雙重管理；應(yīng)急部門將社會(huì)力量參與防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急救援工作納入政府購(gòu)買服務(wù)范疇、探索推動(dòng)規(guī)上企業(yè)購(gòu)買社會(huì)組織常年災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)急救援服務(wù)；社會(huì)保障局和紅十字會(huì)推動(dòng)社會(huì)資源開發(fā)符合社會(huì)應(yīng)急力量自身特點(diǎn)的險(xiǎn)種用于人員救治和撫恤。

建設(shè)中國(guó)特色應(yīng)急管理體制，亟須充足的與“大國(guó)應(yīng)急”相匹配的高素質(zhì)專業(yè)化人才。然而，當(dāng)前我國(guó)仍存在應(yīng)急管理人才儲(chǔ)備不足的問題，特別是高層次復(fù)合型應(yīng)急管理人才嚴(yán)重不足。

據(jù)《我國(guó)應(yīng)急管理人才需求調(diào)研分析報(bào)告》中指出，我國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)人才缺口在40多萬人，工礦商貿(mào)行業(yè)應(yīng)急管理人才缺口在200萬左右，應(yīng)急管理產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的人才缺口更大。

對(duì)此，全國(guó)政協(xié)委員、北京航空航天大學(xué)教授張濤建議，加快應(yīng)急管理類大學(xué)、專業(yè)院校及職業(yè)學(xué)院建設(shè)，并參照公安等部門做法，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的院校定向培養(yǎng)和招錄制度；發(fā)揮我國(guó)更多綜合性大學(xué)多學(xué)科交叉融合優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)現(xiàn)有高校應(yīng)急管理學(xué)科建設(shè)；加強(qiáng)應(yīng)急管理干部培訓(xùn)及其基地建設(shè)，做好培訓(xùn)基礎(chǔ)保障工作。（記者 孫金誠(chéng)）