“要嚴防死守18億畝耕地紅線，采取‘長牙齒’的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度。”

“耕地保護要求要非常明確，18億畝耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田。”

習近平總書記對耕地保護看得甚重，深切叮嚀聲聲在耳，時刻警醒著我們：今天對每一寸耕地的“嚴防死守”，都是為了明天飯碗的充盈。

守住“生命線”

4月，正是春耕好時節。

湖南省衡陽縣，朱霞正在地里耕作。衡陽縣委宣傳部 邱鵬供圖

17日，天剛蒙蒙亮。湖南省衡陽縣臺源鎮臺九村的湖南嘉穗農業發展有限公司負責人朱霞早早走出了家門。隨著一陣機械轟鳴聲，她駕駛著插秧機，來到1公里外的義公塘組水田機耕道邊。

守候在機耕道邊的幾位員工，從三輪車上把一盤盤的早稻秧苗搬到插秧機上。不一會兒，一排排秧苗整齊地栽種在水田里。春風拂過，秧苗隨風搖曳，一派生機。

年輕姑娘朱霞畢業于湖南農大企業財務管理專業，她的父親是村里的種糧大戶。2017年，她接過了父親種糧的擔子，成為公司負責人。

許多農民都有一個樸素的理念：好好的耕地不能撂荒。如今的農民更多以流轉方式耕作土地，但那份對土地的愛始終深沉。

“有地斯有糧，藏糧于地、藏糧于技，已成為確保我國糧食安全的廣泛共識。要切實守住基本農田保護這條生命線。”全國政協委員、九三學社湖南省委會副主委、湖南省供銷合作總社原巡視員李云才對記者表示。

耕地是我國最為寶貴的資源，保糧食安全必須保耕地安全。近年來，我國多次重申要堅守18億畝耕地紅線，18億畝耕地紅線是如何確定的呢？在李云才看來，背后有著深層次的社會背景和制度安排。

20世紀90年代初，各地“開發區熱”造成大量的耕地占用，當時房地產市場不健全，炒地炒房風大作。1996年我國耕地數量為19.51億畝，2005年下降到18.3億畝，9年間減少了1.21億畝。

耕地面積的急劇減少引發人們的擔心：按照這樣的減少速度，中國的耕地還能不能養活中國人？正是出于這種擔憂，1998年我國修改土地管理法時，便以特殊保護耕地、嚴格控制建設用地為目標，制定了一套土地用途管制制度，并對土地實行計劃配置。2006年，十屆全國人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，正式提出18億畝耕地紅線，其中強調：“18億畝耕地是一個具有法律效力的約束性指標，是不可逾越的一道紅線。”

“18億畝耕地紅線是國家根據人均用糧標準、糧食自給率、糧食單產、復種指數、糧食需求預測以及耕地需求量預測等多方面因素，經過反復研究論證提出來的。”李云才表示。

2017年《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》提出，到2020年全國耕地保有量不少于18.65億畝，永久基本農田保護面積不少于15.46億畝，確保建成8億畝、力爭建成10億畝高標準農田。

2022年1月4日，《中共中央、國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中提出：落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，實行耕地保護黨政同責，嚴守18億畝耕地紅線。

堅決遏制耕地“非農化”“非糧化”

“耕地是糧食生產的命根子，是中華民族永續發展的根基。東折騰一下、西折騰一下，18億畝耕地紅線怎么保得住呢，14億多人的飯碗怎么端得牢呢？”“農田就是農田，農田必須是良田。決不允許任何人在耕地保護上搞變通、做手腳，‘崽賣爺田心不疼’。”習近平總書記看望參加全國政協十三屆五次會議的農業界、社會福利和社會保障界委員并參加聯組會時的這番叮囑振聾發聵。

第三次全國國土調查成果顯示，截至2019年末，全國有耕地19.18億畝，中國守住了18億畝耕地保護紅線。然而，耕地保護的形勢依然嚴峻。第二次全國國土調查以來的10年間，全國耕地地類減少了1.13億畝。在現實中，程序性、實質性違法占用耕地的問題仍然時有發生。

如何防止耕地“農轉非”“非糧化”？這也是政協委員們多年來持續關注的話題。

在全國政協委員孫太利看來，過去這些年，城市建設“攤大餅”、農村村屯的擴大、高速公路和高架橋的建設、城鎮化和工業化占用的耕地太多。“一些地方搞‘貍貓換太子’，在城郊占了一畝地，然后到山溝里平整一塊地用作平衡。城郊的高產地和山溝里的地質量差別很大，這種在耕地占補平衡上造假的做法十分危險。”

另一方面，農村產業空心化也成為危及耕地紅線的一大難題。自20世紀80年代實行家庭聯產承包責任制以來，農業生產獲得了前所未有的發展。但以家庭為單位承包土地終歸只能解決溫飽問題，而不能真正致富。于是，相當多的農民不再專心種承包地，而是轉向別的渠道增加收入。

此外，孫太利指出，我國的工業化進程中，在環境方面付出了高昂的代價，包括帶來的水污染和土地重金屬超標，這也對我國的糧食安全提出了嚴峻挑戰。

“實施更為嚴格的耕地保護政策迫在眉睫。”全國政協委員、寧波市政協副主席張明華向記者表示。今年全國兩會期間，他提交《關于實施更嚴格耕地保護政策的提案》，呼吁我國出臺專門的耕地保護法，強化耕地保護責任的法制保障。壓實耕地保護目標考核責任制，并健全耕地保護補償機制，讓耕地保護主體主動承擔保護責任。

既要處理新矛盾，又要解決老問題

令委員們欣慰的是，這些年國家層面一直在形成和完善更為嚴格的耕地保護機制，讓措施真正“長牙齒”。

2017年，中共中央、國務院發布《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，提出堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱地的現象，規范省域內補充耕地指標調劑管理，并探索補充耕地國家統籌。2019年，我國再次修訂土地管理法。2020年，中央提出糧食安全黨政同責。2021年，修訂土地管理法實施條例。

2021年，自然資源部等三部門發布《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，要求永久基本農田不得轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地。同時，對耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地實行年度“進出平衡”。

今年兩會期間最高人民法院和最高人民檢察院發布的工作報告顯示：2021年，各級法院審結亂占耕地案件7251件，涉及耕地312萬畝。2021年，在維護國家糧食安全方面，各級法院依法懲治農村侵占耕地犯罪，保護耕地紅線。遼寧、吉林、黑龍江法院嚴懲污染、盜采黑土犯罪。

國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室主任、自然資源部副部長王廣華表示，全國共有8700多萬畝即可恢復為耕地的農用地，還有1.66億畝可以通過工程措施恢復為耕地的農用地。如果需要，這部分農用地可通過相應措施恢復為耕地，但要付出經濟和社會成本。

在李云才看來，守護好18億畝耕地紅線，既要從現實層面防止耕地進一步流失，也要解決歷史遺留問題。

一些地方搞“占補平衡”，有的或流于形式，有的或占多補少，有的或占好補差，有的或“異地替補”不平衡，導致耕地保有量與實際公布量存在差異。有的地方劃定的基本農田與實際農田耕作的現狀不一致，有保護基本農田之名、無保證基本農田產糧產能之實。還有一些地方耕地長期拋荒后，水利灌溉系統等基本農田配套設施早已不復存在，存在復耕難的問題。“要消除這些‘不一致’現象，才能既處理遺留的疑難老問題，又處理新發生的矛盾，做到寸田必保、寸田必守。”李云才說。

在李云才看來，利益驅動和錯誤認知導致一些地方通過各種變通辦法“合法”地讓耕地非農化。解決這一問題，必須不斷創新治理機制。“一些地方借助現代科技手段推行田長制，讓耕地保護和使用落實到具體負責人，將衛星遙感、大數據、物聯網等技術手段結合起來進行及時跟蹤，形成橫向到邊、縱向到底，全覆蓋無死角的耕地保護新機制，具有很強的制度約束力，就是一種有益的探索。”他認為，要營造全社會保護耕地的強烈意識，力戒形式主義問題，方能讓田長制成為耕地保護利器，確保中央相關部署不折不扣地貫徹落實。