全過程人民民主是習近平總書記從總體上概括我國人民民主特征提出的重大理念。人民政協實行的協商民主是全過程人民民主的重要組成部分。人民政協在全過程人民民主中的作用，筆者理解主要體現在三個方面。

一是在制度安排層面。實行全過程人民民主，首先要通過一系列法律和制度安排，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，形成全鏈條、全方位、全覆蓋的人民當家作主。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，這個制度與人民代表大會制度相輔相成，在政治制度上體現了我國社會主義民主政治選舉民主與協商民主相互補充、相得益彰的特點和優勢，保證了我國人民在選舉投票后的日常政治生活中仍有廣泛持續深入參與的權利。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，是實現我國全過程人民民主的重要制度載體；中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國社會主義協商民主的重要制度載體，也是實現我國全過程人民民主的制度載體。人民政協制度是我國多黨合作和政治協商制度的重要內容。人民政協作為多黨合作和政治協商的機構，是各民主黨派和各界代表人士就國家大政方針和重要事務進行政治協商的重要渠道，也是各黨派團體和各族各界人士參與國事，在我國全過程人民民主中發揮作用的重要場所。

我國社會主義民主政治中兩種民主形式相互補充的特點和優勢，還體現在“兩會式”民主的制度安排上。1954年，在人民政協結束代行人大職權而作為統一戰線組織繼續存在后，毛澤東在論述政協存在的必要性時，就一方面指出：人大的代表性當然很大，但它不能包括所有的方面，所以政協仍有存在的必要。政協是全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的統一戰線組織，是“各黨派的協商機關”；另一方面他又強調，政協的性質有別于國家權力機關——全國人大，也不是國家行政機關。如果把政協搞成國家權力機關，那就會“一國二公”，成為二元了，民主集中制就講不通了。這里，毛澤東實際就已明確，政協與人大、政府根本不同于西方多黨競選、三權分立、兩院制下彼此傾軋、互相掣肘的關系，而是在中共中央集中統一領導下相互補充、相得益彰的關系，政協是實現我國人民民主不可缺少的重要形式，在國家政治生活中具有不可替代的作用。后來，為了便于參加政協的各黨派團體和各族各界人士參與國事，根據中共中央的建議，從1959年第三屆全國政協起，每年人大和政協兩會開始同時召開，政協委員列席人大會議聽取并討論政府工作報告等重要報告。進入改革開放新時期后，“兩會式”民主進一步完善，黨和國家領導同志及相關部門負責同志在兩會期間都出席政協大會，并參加政協聯組會與委員共商國是，逐漸形成為對我國社會主義民主政治具有重要意義的一種制度性安排。

二是在保障人民民主權利層面。從新中國建立人民民主政權之日起，我國人民民主的一個鮮明特點，就是享有人民民主權利的人民的范圍與統一戰線有著密切聯系。新中國成立初期，我國人民民主統一戰線是工人階級、農民階級、小資產階級和民族資產階級四個階級的聯盟，構成我國人民民主的人民的范圍也就由這四個階級組成。新時期以后，中共中央明確我國社會階級狀況發生了根本變化，我國統一戰線發展成為由工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統一和致力于中華民族偉大復興的愛國者組成的最廣泛的愛國統一戰線，這四個“者”也就成為新時期我國人民的新內容。政協作為最廣泛的統一戰線組織，也因此在擴大政治參與，把我國人民民主擴大到最大限度的范圍方面發揮重要作用。通過人民政協，不僅使大陸社會主義制度下的各黨派、各團體、各民族、各階層和各界代表人士得以參與國家政治生活，享有行使人民民主的權利；而且能夠吸收包括生活在資本主義社會制度下的港澳同胞、臺灣同胞和海外僑胞的代表，也在國家政治生活中協商建言、參政議政，享有與祖國大陸廣大人民一樣的人民民主權利。

人民政協實行的民主主要是協商民主。而政協之所以主要實行協商民主，不僅因為政協作為統一戰線組織，政協委員需要經過協商產生，參加政協的統一戰線各方面的關系和諧需要經過協商來協調；而且因為協商民主是一種適應政協性質定位，能夠通過充分協商尋求最大公約數廣泛凝聚共識的民主形式，是一種能夠在尊重多數的同時保護少數的民主形式，這是政協協商不同于其他領域協商的一大特點。1956年，長期負責統一戰線和人民政協工作的老一輩革命家李維漢在參加中共八大發言時就曾說過，政治協商作為實現我國人民民主的重要方法，其好處就在于“既能實現最大多數人民的民主權利，又能尊重占少數地位的人民的民主權利”。這里占少數地位的人民，“就是各民主黨派、無黨派民主人士和其他愛國人士所聯系和代表的一部分人民”。各民主黨派成員的數量與中國共產黨黨員的數量相比屬于少數，各族各界人士和廣大群眾比在我國整個人口比例中也是少數，但在政協委員比例中非中共委員卻占多數。之所以要保持這個比例數，就是為了在國家政治生活中能夠充分聽取各黨派團體、各族各界人士包括各方面專家學者對國家大政方針和重要事務的意見建議，廣泛團結他們，并更好發揮他們的民主作用。選舉票決民主是多數決定、非此即彼，協商民主則既尊重多數人的意愿、又照顧少數人的合理需求，可以求同存異、聚同化異，在加強政治思想引領、廣泛凝聚共識的同時，廣開言路，集思廣益，促進不同思想觀點的充分表達和深入交流，既有利于調動一切積極因素，團結一切可以團結的力量，又能夠彌補票決民主可能造成忽視有時真理掌握在少數人手里的不足，使社會各界代表人士的民主權利得到切實保障，進而在總體上保證我國人民享有更加廣泛、更加充分、更加全面的民主權利，體現有事好商量、眾人是事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求最大公約數的人民民主的真諦。

同時，人民政協由界別構成，政協委員是社會各界的代表，作為界別代表，政協委員還應當反映所聯系界別群眾的意見呼聲。人民政協要暢通各界群眾通過政協向黨和政府反映訴求的渠道，完善政協委員聯系界別群眾的機制，同時引導委員積極了解界別群眾的思想狀況，向界別群眾宣傳解釋他們所關心的黨和國家方針政策，做好協調關系、理順情緒、化解矛盾、凝心聚力的工作。這是深化政協委員職責作用的要求，也是直接民主與間接民主相統一在人民政協協商民主中的一種體現。

三是在民主實踐層面。就是要踐行協商民主，發揮好人民政協作為社會主義協商民主重要渠道和專門協商機構的作用。早在1949年，在人民政協協商建國的過程中，周恩來就指出，政治協商是新中國新民主的一個特點。新時期特別是中共十八大以來，中共中央進一步明確協商民主是我國人民民主的重要形式，推動協商民主廣泛多層制度化發展，將協商民主深深嵌入我國社會主義民主政治全過程，人民政協也成為社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構。適應發展全過程人民民主新形勢，人民政協要發揮好專門協商機構作用，把協商民主貫穿履行職能全過程，堅持協商于決策之前和決策實施之中，完善協商內容，豐富協商形式，健全協商規則，培育協商文化，增強協商能力，提高協商質量，努力通過平等真誠、廣泛充分的民主協商，促進科學民主決策，加強對重大決策貫徹落實情況的民主監督，推動完善國家和社會治理，并在協商中促進廣泛團結，推進多黨合作，實行建言資政與凝聚共識雙向發力，把黨的主張轉化為社會各界的共識和行動。因此，人民政協的協商民主實踐，不僅體現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主的統一，而且體現了民主與團結、民主與集中、踐行人民民主與實現黨的領導的統一。

（作者系中國人民政協理論研究會副會長，習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要思想北京研究基地特約研究員）