2021年11月，國家發展改革委等五部門印發了《關于發布<高耗能行業重點領域能效標桿水平和基準水平（2021年版）>的通知》（以下簡稱《通知》），科學界定了鋼鐵、建材、有色、石化、化工等五大行業相關重點領域能效標桿水平和基準水平。《通知》還提到，要穩妥有序推動節能降碳技術改造，切實避免“一刀切”管理和“運動式”減碳，確保產業鏈供應鏈穩定和經濟社會平穩運行。這對落實《關于嚴格能效約束推動重點領域節能降碳的若干意見》（以下簡稱《意見》），指導各地方、企業科學有序做好節能降碳技術改造，有效遏制“兩高”項目盲目發展等具有十分重要的意義。

“《通知》對行業最重要的作用是，為引導企業實施節能降碳改造提供了依據。”中國石油和化學工業聯合會產業發展部副主任李永亮認為，高耗能行業是國民經濟的重要組成部分，其高耗能屬性主要由產品性質和工藝特點決定。“并不是高耗能就是不好的，重在區分，這樣才能幫助行業企業健康持續的發展。”國家節能中心綜合業務處處長時希杰則表示，我國工業領域用能單位數量多、涉及行業廣。《意見》明確提出了2025年和2030年重點行業能效水平提升和碳排放強度下降的目標，而《通知》則進一步給出了明確、量化的標準，將有助于強化企業主體責任，提升能源資源利用效率，降低能源成本，提升企業市場競爭力，并有助于從源頭減少碳排放，實現企業綠色發展與全社會減排“雙贏”。

能效約束是重要前提

《通知》中首次提出的標桿水平是如何確立的？據參與制定《通知》的專家介紹，《通知》對標國內外生產企業先進能效水平，參考國家現行單位產品能耗限額標準的先進值和準入值、限定值，根據行業實際、發展預期、生產裝置整體能效水平等科學劃定各行業重點領域能效標桿水平和基準水平，并在此前《意見》基礎上，發布了《高耗能行業重點領域能效標桿水平和基準水平（2021年版）》。

國家發展改革委價格監測中心劉滿平表示，推動重點行業節能減碳首要前提是要對不同行業的能耗水平、碳排放和能效標準等做到“心中有數”，大致知道該行業在國際國內處于什么樣的水平，這樣才可以通過橫向和縱向對比，尋找行業自身存在的差距和改善的空間，以此倒逼行業節能降碳。

《通知》中提到的重點行業，主要是指鋼鐵、建材、有色、石化、化工等行業，是關系國計民生的重要基礎性產業。

智者順勢而謀。“推動這些重點行業節能降碳和綠色轉型，是如期實現碳達峰、碳中和目標的關鍵所在。”中國建筑材料聯合會副秘書長孫星壽表示，《通知》明確了重點行業是國民經濟的重要組成部分，深刻闡釋了產業與產品的辯證關系，是正確對待傳統產業與產品的邏輯遵循。他分析說，目前鋼鐵、建材、有色、石化等產業能耗、排放總量更多地是由于產業特性及規模總量所決定的，更準確地應稱之為高載能行業，而高耗能更應該歸結為具體項目或產品。因此，按照能效水平進行劃分，針對的是“高耗能項目”，避免形成政策偏差，有利于妥善處理好發展與減排的關系，是遵循客觀規律和行業實際，是科學治理和引導行業發展的重要體現，也將促使各產業更加注重提升自身技術實力及節能降碳水平，不斷優化產業結構和規模總量，為重點行業發展理清了方向。

“《通知》的關鍵在于制定了能效標桿水平和基準水平，可以幫助企業查找能效差距，挖掘節能潛力，促進行業有序節能減碳發展。”李永亮認為，《通知》給出了重點領域能效標桿水平和基準水平指標，提出對能效低于本行業基準水平的存量項目要分步有序開展節能降碳技術改造，力爭達到標桿水平。這在選定標桿、制定方案、對標實踐、指標評估、實施措施等方面，為開展能效對標工作提供了重要指標參考。

而且，《通知》不僅進一步明確推動各地方完善新建項目審批和建設，還引導存量項目采用先進技術工藝提高能效水平，有利于推進整體能效水平不斷提升。“《通知》為企業提供了過渡期，充分考慮到了不同企業的接受程度。”李永亮指出，《通知》提出了兩個“力爭達到標桿水平”：對擬建、在建項目，應對照能效標桿水平建設實施，推動能效水平應提盡提，力爭全面達到標桿水平；對能效低于本行業基準水平的存量項目，應合理設置政策實施過渡期，確定改造升級和淘汰時限，制定年度改造計劃，在規定時限內將能效改造升級到基準水平以上，力爭達到能效標桿水平。

有序推進重點領域

“推動重點行業節能降碳，需要找準關鍵行業、關鍵節點，做到政策性減排措施可行有效，技術性減排措施客觀準確，科學合理。”孫星壽表示，《通知》中所列石油、煤炭及其他燃料加工業，化學原料和化學制品制造業，非金屬礦物制品業，黑色金屬冶煉和壓延加工業，有色金屬冶煉和壓延加工業等五大行業類別是按照《國民經濟行業分類（GB/T 4754》標準中所列行業大類進行劃分的。每個行業大類都包括著不同性質的行業類別，如“非金屬礦物制品業”大類下有9個行業中類、37個行業小類。“具有很強的分類指導意義和可操作性，為各級政府部門的分類指導、精準施策提供了重要的參考標準。”

孫星壽以水泥制造業為例，認為將其列為建材行業節能減碳重點領域之一是十分準確的。截至2021年6月底，全國新型干法水泥生產線達1600多條，水泥熟料設計能力約17.9億噸/年，我國產量約占世界水泥總產量近60%。按照電熱當量計算法，水泥工業能源消耗總量約占大建材行業能源消耗總量的63%。根據中國建筑材料聯合會核算，2020年水泥工業二氧化碳排放約占建材行業的80%。“水泥工業節能減碳進展直接關系到建材行業節能減碳最終效果。”

他說，重點領域能效標桿及基準水平的確定合規合法。《通知》選擇《水泥單位產品能源消耗限額》（GB16780-2021）中所列熟料單位產品綜合能耗的能源限額等級1級、3級指標值，即100kgce/t、117 kgce/t分別作為標桿水平、基準水平。《水泥單位產品能源消耗限額》是強制性國家標準，而依據《單位產品能源消耗限額編制通則》（GB/T12723-2013）要求，能源限額等級1級應以行業國際先進水平為取值原則，3級指標應以淘汰一定比例的現有高能耗落后產能為取值原則。符合《國務院關于印發2030年前碳達峰行動方案的通知》（國發〔2021〕23號）等文件中對于建材碳達峰要加快低效產能退出、堅決遏制“兩高”項目盲目發展及對標國際國內先進水平要求。

“有色金屬行業涉及金屬品種多、工藝復雜，特別鋁冶煉行業是我國有色金屬行業節能降碳的主要領域。”有色金屬工業協會科技部主任張龍表示，有色金屬行業涉及金屬品種多、工藝復雜。2020年，我國有色金屬產量首次突破6000萬噸，生產和消費均居世界第一。據統計，2020年，我國電解鋁產能4355.9萬噸/年，產量3708萬噸。依據《溫室氣體排放核算與報告要求》(GB/T32151-2015)，結合行業特點測算，2020年我國有色金屬行業二氧化碳排放量約6.7億噸。鋁冶煉行業二氧化碳排放量約5億噸，占有色金屬行業總排放量的76%。

張龍認為，標準量化為重點行業節能降碳確立了公開、公正、透明的明確依據，避免依據規模大小或其他簡單化處理方式而出現“一刀切”管理和“運動式”減碳，確保產業鏈供應鏈穩定和經濟社會平穩運行。同時，對標先進水平更為行業、企業找到自身差距和提升空間，以此推動節能降碳，是依法治理、動態治理行業發展的重要體現。

孫星壽表示，《意見》和《通知》要求，到2025年水泥行業達到標桿水平的產能比例超過30%，在規定時限內（一般不超過3年）將能效改造升級到基準水平以上，力爭達到能效標桿水平，對于不能按期改造完畢的項目進行淘汰。按此目標進行估算，屆時水泥行業能耗總量將減少1000萬噸以上標煤、二氧化碳排放減少近3000萬噸，成效顯著。

多措并舉穩妥有序推動重點行業節能低碳

重點行業節能減碳工作時間緊、任務重、困難多、挑戰大，既不能對節能減碳心存畏懼、畏手畏腳，又不能脫離實際，過于激進或好高騖遠。孫星壽認為，文件的落地推行要注重與相關產業政策的銜接，完善支持配套的產業政策，并要發揮產業政策和標準的協同作用。

據專家介紹，各行業要根據發展實際，對照重點行業能效標桿水平和基準水平，同時對標國內外相關行業先進能效水平，精準施策，及時完善優化相關標準體系，開展相關領域標準的制修訂、宣貫和推廣應用工作，視情況對相關指標進行動態調整，不斷引領行業整體能效水平逐步提升，為行業轉型升級提供標準支撐。

《通知》和《意見》明確提出要整合利用已有政策工具，通過綠色電價、節能監察、環保監督執法等手段，加大節能降碳市場調節和督促落實力度，確保相關政策標準落實落地。加大財政金融支持力度，推動金融機構在風險可控、商業可持續的前提下，向節能減排效應顯著的重點項目提供高質量金融服務，拓展綠色債券市場的深度和廣度，落實節能專用裝備、技術改造、資源綜合利用、重點新材料首批次應用鼓勵等優惠政策，加快企業改造升級步伐，提升行業整體能效水平。

注重綠色節能低碳技術裝備開發及推廣應用。《意見》和《通知》將按照科學、有序、分類的方式推動綠色生產升級改造，充分利用科研院所、行業協會和骨干企業創新資源，推動綠色低碳共性關鍵技術、前沿引領技術、顛覆性技術和相關設施裝備攻關，加快先進成熟綠色低碳技術裝備推廣應用，提高重點行業技術裝備綠色化、智能化水平。大力推進煤炭等能源的節約利用，不斷提高能源精益化管理水平，并通過充分利用余熱余壓、提高替代燃料比例、發展分布式發電等舉措，努力提升企業能源“自給”能力，減少對化石能源及外部電力依賴。

確保落地還需形成政策合力。李永亮表示，《通知》和《意見》提出推動金融機構在風險可控、商業可持續的前提下，向節能減排效應顯著的重點項目提供高質量金融服務。建議行業組織加強與金融機構合作交流，依據技術改造企業清單，發揮專業技術優勢，為金融機構在進一步細化支持政策時當好“智囊”和“參謀”。此外，《意見》提出發布能效“領跑者”名單，形成一批可借鑒、可復制、可推廣的節能典型案例。建議有關方面及時總結良好經驗做法，通過會議、出版、展覽等多種形式進行廣泛宣傳，營造鼓勵先進、鞭策落后，全社會共同推動重點行業節能降碳的良好氛圍。