今年年初國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于新時(shí)代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的意見(jiàn)》明確提出，鼓勵(lì)湘鄂渝黔等革命老區(qū)對(duì)接長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展；近日出臺(tái)的《關(guān)于新時(shí)代推動(dòng)中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，建立健全省際合作機(jī)制，推動(dòng)省際交界地區(qū)協(xié)同發(fā)展。湘鄂渝黔邊區(qū)屬于省際毗鄰地區(qū)的特殊類(lèi)型，曾為國(guó)家集中連片貧困地區(qū)，伴隨著我國(guó)全面建成小康社會(huì)開(kāi)啟建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，邊區(qū)也實(shí)現(xiàn)了整體脫貧。但不可否定，湘鄂渝黔邊區(qū)因受制于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、交通互通不暢、行政壁壘難破、要素流通受阻、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)等瓶頸，面臨自我發(fā)展能力嚴(yán)重不足與巧借外力尚未形成整體合力的雙重制約，尋求破解之路迫在眉睫。重要抓手是創(chuàng)新飛地合作模式，通過(guò)統(tǒng)籌差異化與發(fā)達(dá)地區(qū)建立多層次、多類(lèi)型的飛地合作，將巧借外力與內(nèi)生能力培育有機(jī)融合，蹚出一條省際毗鄰地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的新路子，對(duì)于加快革命老區(qū)振興、形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展新格局，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

一、 飛地合作是破解湘鄂渝黔邊區(qū)協(xié)同發(fā)展瓶頸的戰(zhàn)略舉措

第一，飛地合作是國(guó)家層面推動(dòng)省際邊界地區(qū)協(xié)同發(fā)展的重要指引。“飛地經(jīng)濟(jì)”作為一種新型區(qū)域合作模式，通過(guò)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間以打破行政區(qū)劃共建“飛地園區(qū)”為載體，以利益共享機(jī)制為紐帶，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠共贏為目的，在我國(guó)東部地區(qū)和一些中西部典型地區(qū)獲得較快發(fā)展并取得較顯著成效。因“飛地經(jīng)濟(jì)”在破解發(fā)達(dá)地區(qū)尋找產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的合適承接地問(wèn)題的同時(shí)，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)突破資本、人才和技術(shù)瓶頸制約提供新平臺(tái)，具有在合作聯(lián)動(dòng)中促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚、管理創(chuàng)新和技術(shù)溢出的多重功能，已成為我國(guó)主要地區(qū)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。2017年國(guó)家發(fā)改委等八部委發(fā)布《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》更是表明，以發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”為載體的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展模式得到國(guó)家層面的首肯和鼓勵(lì)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，創(chuàng)新飛地合作模式正成為中央引導(dǎo)鼓勵(lì)省際邊界地區(qū)協(xié)同發(fā)展的重要方向。從2020年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，支持跨區(qū)域共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，鼓勵(lì)探索“飛地經(jīng)濟(jì)”等模式，支持跨省毗鄰地區(qū)建立健全協(xié)同開(kāi)放發(fā)展機(jī)制；至近日出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推動(dòng)中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)中部六省省際交界地區(qū)以及與東部、西部其他省份交界地區(qū)合作，深化武陵山區(qū)等區(qū)域旅游與經(jīng)濟(jì)協(xié)作，加強(qiáng)流域上下游產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作共建，都清晰彰顯了中央對(duì)于省際毗鄰地區(qū)協(xié)同發(fā)展的高度重視，以及對(duì)于以創(chuàng)新合作飛地模式來(lái)推動(dòng)省際毗鄰地區(qū)協(xié)同發(fā)展路徑的重要指引。

第二，飛地合作是破解湘鄂渝黔邊區(qū)自我發(fā)展能力不足的關(guān)鍵舉措。湘鄂渝黔邊區(qū)以武陵山脈為中心，山同脈、水同源、民同俗、文化同根；但因受制于交通互通不暢、行政壁壘難破、要素流通受阻、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)等多重瓶頸，導(dǎo)致該地區(qū)自我發(fā)展能力嚴(yán)重不足。與此同時(shí)，借助外力雖有大量實(shí)踐并取得脫貧攻堅(jiān)全面建成小康社會(huì)的巨大成就，但整體尚停留于“授之漁”的簡(jiǎn)單“被動(dòng)接受”階段，缺乏著眼于該地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展能力提升的“授之以漁”的“主動(dòng)合作”；或者即便有些零星合作，但因統(tǒng)籌規(guī)劃缺失、模式單一、利益分享機(jī)制不完善等因素制約，借助外力尚未形成發(fā)展合力。因此，創(chuàng)新飛地合作模式，變單一的“被動(dòng)接受”為“主動(dòng)合作”，通過(guò)與發(fā)達(dá)地區(qū)共建園區(qū)載體，將發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)用技術(shù)、管理、品牌、先進(jìn)理念等優(yōu)勢(shì)要素與湘鄂渝黔邊地區(qū)的特色優(yōu)勢(shì)資源有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚化規(guī)模化發(fā)展，達(dá)到巧借外力與內(nèi)生能力培育有機(jī)融合之目的，應(yīng)成為推動(dòng)湘鄂渝黔邊區(qū)協(xié)同可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵舉措。

第三，飛地合作是彌補(bǔ)湘鄂渝黔邊區(qū)高素質(zhì)要素匱乏的有效途徑。湘鄂渝黔邊區(qū)屬于老、少、邊、偏遠(yuǎn)山區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，公共服務(wù)滯后，導(dǎo)致該地區(qū)人力資本、金融資本、大數(shù)據(jù)、知識(shí)資本等高素質(zhì)要素匱乏。其中，尤以高素質(zhì)人才培養(yǎng)不足與引不進(jìn)、留不住雙重矛盾最為凸顯，嚴(yán)重制約該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展。創(chuàng)建“科創(chuàng)飛地”、“人才飛地”可有效彌補(bǔ)高素質(zhì)要素供給短缺的短板。科創(chuàng)飛地”、“人才飛地”是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段下催生出來(lái)的一種新型飛地經(jīng)濟(jì)模式，通過(guò)在發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)建“科創(chuàng)中心”、“研發(fā)孵化中心”或“人才中心”，欠發(fā)達(dá)地區(qū)主導(dǎo)嵌入發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)新生態(tài)，獲取發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)新要素和創(chuàng)新能力，從而達(dá)到柔性引進(jìn)與共享高素質(zhì)人才的目的。近年這種“科創(chuàng)飛地”模式在長(zhǎng)三角地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)等蓬勃興起并獲得成功，湘鄂渝黔邊區(qū)可借他山之石，以創(chuàng)建“科創(chuàng)飛地”為抓手，破解高素質(zhì)要素供給短缺之瓶頸。

二、 因地制宜創(chuàng)新飛地合作模式的政策建議

1、 統(tǒng)籌謀劃，合力打造湘鄂渝黔邊區(qū)協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。一是建立湘鄂渝黔邊區(qū)四省地市（區(qū)）聯(lián)席會(huì)議制度。從革命老區(qū)振興和構(gòu)建我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的高度重視湘鄂渝黔邊區(qū)協(xié)同發(fā)展，建立邊區(qū)行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，下設(shè)若干委員會(huì)作為具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，定期召開(kāi)會(huì)議，協(xié)商解決邊區(qū)合作中的重大問(wèn)題。二是協(xié)同出臺(tái)《湘鄂渝黔邊區(qū)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略框架》及《湘鄂渝黔邊區(qū)協(xié)同發(fā)展實(shí)施方案》。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的意見(jiàn)》框架下，四省邊區(qū)相關(guān)地市（區(qū)）（湖南懷化、湘西自治州、張家界、湖北恩施自治州、貴州同仁、重慶黔江區(qū)等）共同出臺(tái)《湘鄂渝黔邊區(qū)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略框架》及《湘鄂渝黔邊區(qū)協(xié)同發(fā)展實(shí)施方案》，明確協(xié)同發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)任務(wù)、推進(jìn)機(jī)制、政策措施等；并合力爭(zhēng)取國(guó)家支持，將湘鄂渝黔邊區(qū)協(xié)同發(fā)展納入革命老區(qū)振興發(fā)展的重點(diǎn)示范區(qū)，鞏固拓展扶貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接示范區(qū)，在轉(zhuǎn)移財(cái)政支付、稅收減免、基礎(chǔ)設(shè)施投資、鄉(xiāng)村振興重大項(xiàng)目布局等方面共同爭(zhēng)取國(guó)家支持。三是明確將飛地合作園區(qū)共建作為推動(dòng)湘鄂渝黔邊區(qū)協(xié)同發(fā)展的重要抓手寫(xiě)入《湘鄂渝黔邊區(qū)協(xié)同發(fā)展實(shí)施方案》。共同發(fā)布湘鄂渝黔邊區(qū)飛地合作的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)目錄、飛地招商引智的重點(diǎn)項(xiàng)目、無(wú)差別化的優(yōu)惠政策，逐步形成四省市邊區(qū)協(xié)同對(duì)外合作窗口和共同招商引智品牌。

2、 因地制宜，選擇差異化飛地合作模式，根據(jù)湘鄂渝黔邊區(qū)的資源條件、主體功能分區(qū)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，選擇五種差異化飛地合作模式：即產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移型、異地開(kāi)發(fā)型、旅游飛地型、科創(chuàng)飛地型和資源集約利用型。一是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移型。即湘鄂渝黔邊區(qū)在主體功能分區(qū)中的少數(shù)重點(diǎn)發(fā)展的地市和縣城，通過(guò)與發(fā)達(dá)地區(qū)在本區(qū)共建園區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的方式來(lái)發(fā)展飛地園區(qū)，以此積極融入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略、京津冀協(xié)同發(fā)展和粵港澳大灣區(qū)一體化發(fā)展等國(guó)家重大戰(zhàn)略，主動(dòng)承接長(zhǎng)三角地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)江中游城市群等地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；要設(shè)置引進(jìn)產(chǎn)業(yè)的綠色門(mén)檻，重點(diǎn)引進(jìn)輻射帶動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)的戰(zhàn)略性支撐項(xiàng)目和龍頭企業(yè)，推進(jìn)飛地園區(qū)特色化、專(zhuān)業(yè)化、綠色化發(fā)展。二是異地開(kāi)發(fā)型。即湘鄂渝黔邊區(qū)在主體功能分區(qū)中的農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)，通過(guò)與發(fā)達(dá)地區(qū)合作在異地共建園區(qū)發(fā)展特色農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)和特色資源精深加工業(yè)，并同步推進(jìn)農(nóng)超對(duì)接，開(kāi)拓本區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品銷(xiāo)售市場(chǎng)，達(dá)到“借雞生蛋”之目的，探索共建園區(qū)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合。三是旅游飛地型。即湘鄂渝黔邊區(qū)在主體功能分區(qū)中的重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)，與發(fā)達(dá)地區(qū)共同開(kāi)發(fā)本地豐富的特色民族文化旅游資源，吸收發(fā)達(dá)地區(qū)先進(jìn)的發(fā)展理念、運(yùn)作模式、管理人才等，實(shí)現(xiàn)旅游資源的深度開(kāi)發(fā)和成果共享；探索發(fā)展湘鄂渝黔邊區(qū)“旅游+生態(tài)養(yǎng)老”、“旅游+民族文化體驗(yàn)”、“旅游+紅色教育”等旅游飛地，通過(guò)旅游業(yè)與生態(tài)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，促進(jìn)旅游資源的深度開(kāi)發(fā)和旅游產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。四是科創(chuàng)飛地型。“科創(chuàng)飛地”是欠發(fā)達(dá)地區(qū)作為“飛出地”主動(dòng)嵌入發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)新生態(tài)，通過(guò)在發(fā)達(dá)地區(qū)建立“科創(chuàng)中心”“研發(fā)孵化中心”等，獲取發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)新要素和創(chuàng)新能力。湘鄂渝黔邊區(qū)可嘗試在長(zhǎng)三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝雙核城市群等創(chuàng)建“研發(fā)中心”、“科創(chuàng)中心”等，形成研發(fā)孵化在外地、產(chǎn)業(yè)化在本地的創(chuàng)新鏈飛地合作模式。五是資源集約利用型。在農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)中的深度貧困地區(qū)脫貧縣內(nèi)，以“企業(yè)+基地+合作社+農(nóng)戶(hù)+集體組織”的模式，推動(dòng)企業(yè)、村集體、農(nóng)戶(hù)相關(guān)利益主體捆綁式鏈接共建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)或農(nóng)業(yè)休閑旅游區(qū)，實(shí)現(xiàn)在整合資源、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、要素集約利用的同時(shí)，為農(nóng)戶(hù)獲取穩(wěn)定收益提供有效路徑。因這種模式主要適用于曾經(jīng)貧困縣脫貧縣域內(nèi)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨村之間的資源整合和集約利用，故可稱(chēng)之為“內(nèi)飛地”模式。

3、 建構(gòu)合適的利益鏈接機(jī)制，完善利益共享機(jī)制一是建構(gòu)合理的利益鏈接機(jī)制。一是飛地園區(qū)（尤指“內(nèi)飛地”園區(qū)）以“企業(yè)+基地+合作社+農(nóng)戶(hù)+集體組織”的發(fā)展模式為基礎(chǔ)，采用“政府引導(dǎo)、大戶(hù)帶動(dòng)、農(nóng)戶(hù)參與”的合作運(yùn)營(yíng)方式，建構(gòu)公司、基地、合作社、集體、農(nóng)戶(hù)之間的利益鏈接機(jī)制，保障農(nóng)戶(hù)獲取多重收益。二是完善利益共享機(jī)制。引導(dǎo)合作雙方以股份合作的模式進(jìn)行“飛地園區(qū)”共建，按照協(xié)議出資比例組建開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)公司，取得收益后根據(jù)股份比例按確定期限利益分享期進(jìn)行分成。實(shí)施跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)核算，允許地方生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、就業(yè)人數(shù)等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及能源消耗、污染物排放等資源環(huán)境因素在合作地區(qū)之間分解。探索跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府考核辦法，將飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r納入政府績(jī)效考核范圍。4、優(yōu)化政策環(huán)境，保障飛地經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。一是明確飛地合作園區(qū)享有政策優(yōu)惠。湘鄂渝黔邊區(qū)飛地合作園區(qū)在同等享有中西部產(chǎn)業(yè)園區(qū)相關(guān)優(yōu)惠政策的同時(shí)，應(yīng)在土地供給、人才柔性引進(jìn)與共享、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多方面予以?xún)A斜，以保障邊區(qū)飛地園區(qū)憑借政策優(yōu)勢(shì)快速形成規(guī)模，培育地區(qū)增長(zhǎng)極。二是建立傾斜的資金支持政策。建議湘鄂渝黔邊區(qū)成立飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金，主要投向飛地園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并引導(dǎo)飛地園區(qū)專(zhuān)項(xiàng)基金、基礎(chǔ)設(shè)施投資基金及產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的資金安排上向重點(diǎn)飛地園區(qū)傾斜；鼓勵(lì)通過(guò)引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)和戰(zhàn)略投資者、推廣PPP模式等途徑，吸納社會(huì)資本投入園區(qū)建設(shè)；鼓勵(lì)符合條件的銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)在飛地園區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。三是引導(dǎo)飛地政策與鄉(xiāng)村振興政策整合。重點(diǎn)對(duì)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶領(lǐng)農(nóng)民增收的項(xiàng)目，在建設(shè)原材料供應(yīng)基地、加工流通、休閑農(nóng)業(yè)以及電子商務(wù)等方面給予重點(diǎn)支持。四是優(yōu)化飛地合作發(fā)展環(huán)境。加強(qiáng)邊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，暢通區(qū)域交通聯(lián)系；推進(jìn)公共服務(wù)共建共享，切實(shí)落實(shí)落地四省市七地政務(wù)服務(wù)的“跨省通辦”；加快構(gòu)建邊區(qū)生態(tài)污染聯(lián)防聯(lián)控、生態(tài)環(huán)境齊抓共治機(jī)制，以流域?yàn)橹饕劳校剿鳂?gòu)建生態(tài)橫向補(bǔ)償機(jī)制。

（作者系湖南省政協(xié)委員，湖南省政府參事；湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院教授、博導(dǎo)，湖南大學(xué)民建經(jīng)貿(mào)研究院院長(zhǎng)）