近年來，無人機不僅在巡查交通、測繪地形、農(nóng)田水利等領域大顯身手，也在個人愛好者中掀起飛行熱、航拍熱。然而，隨之而來的問題也日漸凸顯：不明飛行器闖入要害敏感區(qū)域、干擾民航飛機正常飛行、航拍泄露國防機密等事件不斷增多。

2017年5月，重慶市江北機場遭遇無人機干擾近4小時，致使140余個航班不能正常起降，造成上萬旅客延誤滯留；2017年8月，四川省九寨溝發(fā)生地震后，非法無人機活動嚴重干擾我空軍救災航路。

無人機“黑飛”已經(jīng)嚴重威脅到公共安全、飛行安全甚至空防安全。杜絕“黑飛”，亟待解決無人機管理中高位階法律缺失、追究責任難等問題。

“黑飛”危害諸多

“黑飛”是指一些沒有取得私人飛行駕照或者飛機沒有取得合法身份的飛行，這種沒有飛行計劃的“黑飛”存在極大安全隱患。

威脅軍事安全。低空飛行的航空器種類日益增多，無人機小、快、靈特點突出，通過傳統(tǒng)手段很難發(fā)現(xiàn)。還有一些簡易航空器，比如動力傘、熱氣球等，自主導航和通信能力都很弱，容易出現(xiàn)偏離預定航線和空域的情況，一旦闖入重要目標上空，很有可能危及目標安全，甚至造成嚴重影響。

潛在暴恐威脅。無人機本身具有一定載荷，稍加改裝就可以成為攻擊性武器，如果監(jiān)管不力，會對國家空防安全、重要目標安全、保密安全等構成直接或潛在威脅。

侵害地面安全。無人機飛行容易受復雜電磁環(huán)境干擾影響，飛行過程中極有可能失控墜落，造成安全事故，甚至嚴重影響公共安全。

擾亂航空秩序。民用無人機大多由非金屬材料制成，尺寸小、高度低、速度慢，民航飛機發(fā)現(xiàn)、避讓難度大，對民航航線存在較大干擾。

無人機管理問題突出

2013年12月1日起施行的《通用航空飛行任務審批與管理規(guī)定》明確指出，有航空器進入空中禁區(qū)執(zhí)行通用航空飛行任務、從事涉軍設施的航空攝影等情況，必須辦理任務申請和審批手續(xù)。

《中華人民共和國軍事設施保護法》也有相關規(guī)定：禁止對軍事禁區(qū)進行攝影、攝像、錄音、勘察、測量、描繪和記述，禁止航空器在軍事禁區(qū)上空進行低空飛行。擾亂軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)管理秩序和危害軍事設施安全的行為，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

盡管如此，無人機管理亟待解決高位階法缺失的問題。目前，我國尚無專門監(jiān)管無人機的法律，如民用航空法沒有相關具體條文、刑法側重無人機違法使用事后處罰。尚在起草中的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》位階上屬于行政法規(guī)，效力也低于法律。

此外，目前我國包括大型無人駕駛航空器在內(nèi)的民用航空器由民航部門管理，航空模型由體育部門管理，違法行為事后處理由公安機關負責，這種多頭共管的現(xiàn)狀已不能對無人機使用實施有效管理，亟需厘清監(jiān)管界限、明確監(jiān)管責任。

追究責任難也是無人機管理的一大問題。無人機違規(guī)飛行地點隨機性強，飛行時間短、高度低，加之形體較小，難以及時偵測追蹤。現(xiàn)有規(guī)定在落實過程中還存在管控主體、追責對象、處置標準“三個不明確”現(xiàn)象，處罰力度低、違規(guī)成本低，與構成的現(xiàn)實威脅危害嚴重不對等。

提高常態(tài)化防范處置能力

為有效應對無人機等“低慢小”航空器肇事威脅，需要提高常態(tài)化防范處置能力。

以無人機肇事為防范重點，加強預想預防、完善措施手段，尤其要防止利用無人機在重要敏感領域實施滋擾破壞活動。

建立聯(lián)防聯(lián)控機制，地方公安、民航等部門重點負責對各類“低慢小”目標地面監(jiān)管；地方政府加強宣傳教育，做好無人機生產(chǎn)、經(jīng)營的源頭管控，建立無人機種類、用途、廠家和買家的數(shù)據(jù)庫，在關鍵時段、重要防護目標周邊，采取禁飛、限制銷售和原地封存等管控措施，形成各方協(xié)作、齊抓共管的局面。

目前，我國針對無人機管理的相關規(guī)定多是臨時性或某一案件后緊急修改或簽發(fā)，缺乏長遠全面、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律法規(guī)。應結合我國國情，健全無人機監(jiān)管法律體系，確立基本制度及關鍵性問題法律框架，對無人機生產(chǎn)、銷售、使用、監(jiān)控進行規(guī)范，明確行業(yè)標準、責任主體、工作機制等強制技術措施，確保無人機管理各個環(huán)節(jié)都有法可依。

此外，針對無人機“黑飛”現(xiàn)象，需加強軍地協(xié)同。任何空中飛行活動，都必須以確保國家空防安全、公共安全和個人安全為前提。

對于個體而言，飛行愛好者以及無人機飛行從業(yè)人員首先要考取相關資格證書，在飛行前要向相關部門申請報備。通用航空任務(航空攝影和遙感物探)飛行實施前，要按照國家飛行管制規(guī)定，向所在地區(qū)飛行管制部門提交飛行計劃申請，由任務所在地航管相關部門批準飛行范圍，得到批準后再按計劃實施飛行活動，遠離“黑飛”。