城市是經濟、政治、文化、社會活動的中心，城市治理是社會治理和國家治理的重大課題。經過40年高速發展，深圳經濟特區城市空間結構、生產方式、組織形態和運行機制發生了深刻變革，推動城市治理體系和治理能力現代化已然勢在必行。習近平總書記在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上深刻總結了經濟特區40年來堅持改革開放獲得的寶貴經驗，同時也特別強調“要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，讓法治成為社會共識和基本準則”。

城市文明，根植于法治，滋養于道德。法治在城市治理中起到基礎性、規范性、保障性的作用，也是推動各項工作制度化、規范化、長效化發展，守護城市文明秩序的內在力量。城市治理是政府主導下的多元社會主體共同參與、良性互動，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行引導和規范，最終實現公共利益最大化的過程。在這些方面，德國、新加坡、日本等城市一些成熟的經驗與做法值得我們借鑒。

一、 相對集中的行政執法部門

德國以良好的社會秩序聞名，先進的城市管理理念贏得了世界的認可。秩序局是德國特有的城市管理部門，管家式服務在秩序局的日常工作中得到深度貫徹。所謂管家式服務，就是將城市管理工作中涉及到的方方面面事務，以及各項權利、義務、法律、法規等作為一個整體，由秩序局負責統一的協調管理。秩序局的執法人員工作范圍很廣，作為一個城市的管家，監督管理城市發展的各個方面。例如，德國露天臨時市場多種多樣，遍布大街小巷，看似熱鬧非凡的市場，管理卻并沒有松懈，秩序局會根據政府的安排，維護市場秩序，一方面對所有攤位進行登記，未登記的攤位不得入內，并制定專門規章制度保護各方權益；另一方面對所有商品價格進行登記，價格透明化監管，防止買賣糾紛的發生。除此之外，秩序局還負責居民身份的登記、食品監督、獸類管理、交通車輛管理等等，并具有規劃、建設、衛生等方面的行政處罰權。

香港在城市管理方面，以食物環境衛生署為例，該署分別負責食物安全、環衛執法和行政發展三個方面的工作。食環署非常重視對街頭小販的管理，對小商小販采用審批管理和日常監管相結合的辦法進行規范管理，效果良好。香港的公眾街市和熟食市場的檔位，以及持牌流動小販等，均由食環署統一審批發牌、統一管理，審批與監管合一，監管力度很大。而內地是市場監督管理部門審批和發放牌照，城管部門進行日常市容衛生管理，存在審批和監管脫節，城管不能進行收牌處理，管理力度較小。

二、 高標準、精細化、執行嚴的法治化管理

新加坡城市治理最大的特點就是完全法制化的管理，這也是新加坡成功的最重要經驗。新加坡建立了一整套嚴格、完備、具體、周密、切合實際、操作性強的城市管理法規體系。國家對城市中建筑物、廣告牌、園林綠化等城市管理硬環境的方方面面都作了具體的規定。其特點一是完整性。政府對城市管理的各個方面都進行全面立法，做到了“無事不立法”，使城市執法人員的每項工作都有法可依。二是操作性強。城市管理法規對規定的內容、制定辦法以及懲罰都進行了詳細而具體的規定，既避免執法隨意性又增加了可操作性。同時，城市管理的執法力度很大，“嚴”字當頭。另外，還擁有一支素質精良的法紀監督稽查隊伍和遍及社會各階層的群眾監控網絡。

新加坡良好的城市環境很大程度上還依賴于滲透到城市管理方方面面的罰款制度。除了對嚴重違法人，追究其法律責任外，對輕微違法行為，新加坡大量采用的罰款處罰措施，罰款程序明確具體，可操作性強，罰款數額大，足以使受罰者心痛，不敢再犯。在培養國民良好的行為習慣，使城市管理富于經濟色彩以及增加城市管理經費等方面都起到了很大作用。其特點一是罰款名目繁多，幾乎涉及所有公共領域；二是罰款數額大；三是執行罰款嚴格。政府對于執行罰款給予高度重視，通常派專人進行監督。

日本和香港也同樣如此，日本的《輕犯罪法》于1958年制訂，根據這部法律，幾乎所有不文明的行為都可以進行懲罰，在很大程度上約束了個人行為。在香港，隨地吐痰、亂拋垃圾、非法張貼、犬只糞便污染街道4項可以判拘役最高至6個月；在店鋪6米范圍內積存垃圾的，由執法人員書面通知業主1小時內清理完畢，否則會被檢控；食肆違例占用公共地方，一經裁定，最高可被罰款1萬元及監禁3個月，滯交每日加罰300元；樓房蟲鼠為患，未按時消滅的最高可被罰款 5000 元，滯交每日加罰 500 元；空調系統滴水，一經裁定，最高可被罰款 1萬元，滯交每日加罰 200 元，并向法庭申請強制執行命令，加重處罰等。正是這些高標準、精細化的法規，對新加坡、日本和香港的城市管理起著重要的作用。

三、 高素質群體參與共治管理

世界一流城市的各種非政府組織和非營利組織數量龐大。社會組織的設立程序相對簡單。在諸多糾紛解決以及各類公共事務中，政府常常借助社會組織的力量。世界一流城市實現了公共服務供給主體和供給方式的多元化，建立了包括地方政府、企業、非政府組織和公民在內的合作治理網絡，采取政府間協議、購買服務、公私合作等多種形式供給城市公共服務，解決公共問題，促進均衡發展。其中，社會組織在社會治理實踐中發揮了重要的作用。社會組織不僅提供公共服務，以較高的服務效率和治理績效滿足了民眾的公共服務需要，而且以公共利益為導向促進了城市的公平均衡發展。

新加坡在城市管理中采取了多種促進公民參與的方法。如在市鎮理事會中吸納了很多普通居民。市鎮理事會每2個月召開一次理事會會議，理事與居民共同商討城市管理中的具體問題。通過市鎮理事會這樣的組織，使得居民以城市管理者的身份進行參與，同時也使管理更加符合公眾的需求。

日本在長期實踐中逐步形成了以公民參與為核心的垃圾分類協同治理機制，公眾已成為日本“三元”（政府、企業、公眾）環境管理結構中的一員，作為最廣泛、最有力的一股社會力量發揮著巨大作用。以橫濱市為例，主要存在三種參與模式：以市民監察專員組織為代表、以垃圾問題聯絡會為代表、以資源循環事業協同組織為代表的公眾參與。此外，日本的垃圾分類管理中，處于基層的市、町、村的自治體、自治會等民間自發組織發揮著重要作用。自治會的會員大多是地區居民，利用休假時間自發參加相關的活動，和當地的政府、學校、商人聯合起來，為地區生活服務。

四、 廣泛的宣傳教育

新加坡政府認為法制化的管理只能“治標”，要真正“治本”需要從根本上減少城市環境的破壞行為，這就要依賴于廣泛的宣傳教育。因此，在依法嚴格管理城市的同時，新加坡政府不斷以各種形式對居民進行城市管理方面的宣傳教育，在政府機構、學校和其他單位，都把“遵守法律、遵守公德、愛護公物、為社會做貢獻、為國家增光彩”作為重要的教育內容。

政府還經常利用大眾傳媒，對全民實行普遍的清潔、綠化美化家園的教育等，使他們從思想上認識到遵守各項法律規章、維護城市環境的重要性。同時，在每項城市管理法規頒布的初期，政府也利用媒體進行廣泛宣傳，宣傳期過后再進入執行階段。

新加坡政府十分善于利用評比活動、全國性運動等城市管理輔助手段有針對性地解決城市管理中的問題。這些運動的開展，使城市管理者和普通居民對需要解決的問題有更深刻的認識，對城市管理的意義和各種相關法律法規有深入的了解。

借鑒世界一流城市的成熟經驗與做法，本人提出建議如下：

一、 整合城市管理相關部門的權力與責任，將行政處罰權相對集中地整合到一個部門

可參考德國地方分權制度，按照“責權統一、重心下移、能放就放”的原則，將城市管理職能下移。繼續加快政府行政管理職能的轉變，逐步消除政府內部部門多、分工細而導致的邊界不清等問題，實現一部門多統籌，綜合性管理，提高行政管理效率，提升城市管理水平。

二、 通過完善的立法實現長期穩定的規則治理

城市管理涉及的領域眾多、事項繁雜，部門職能界限模糊，多頭執法、交叉執法、重復執法是多年來社會管理體制存在的一個頑癥，其原因包括法制不健全、執法不夠嚴等。填補城市管理領域的立法空白，及時修訂不符合精細化管理要求的法規規章，結合實際，制定科學的城市管理標準法規，是實現“法治”的破題之路。

以法律法規為保障，增強精細化管理的剛性約束。在法治原則下進行社會管理的強化和創新，才能充分發揮制度作用、規范作用、約束作用、服務作用和保護作用，讓精細化管理落到實處。

三、 支持社會組織承擔重要的社會治理功能，推進建設多層次多領域社會治理體系

首先，可培育、引導市場、社會力量參與社會治理，構建多元開放共治新格局。強化社區治理機構、主體職責、規則和程序的法定化，完善各類社會組織有序參與的基層社區依法治理體制。鼓勵拓寬社會參與渠道和途徑，比如讓行業協會發揮專業優勢參與城市管理，在社區垃圾分類、環境保護等領域發揮社會組織的作用。

其次，完善城市管理領域志愿者組織體系。讓群眾真正參與到城市精細化管理中去，發揮群眾的各類資源優勢，真正實現社會系統的有機整合。只有充分調動群眾的積極性，形成政府主導、部門聯動、社會協同、群眾參與的良好格局，才能將城市精細化管理的創新政策真正落到實處。

第三，加快社會組織管理立法，全面實行社會組織直接登記及負面清單制度，探索建立社會組織監管評估新機制。同時加快培育與現代社會治理結構相適應的法律服務類社會組織。

四、 加強普法教育，形成遵法學法守法用法的良好社會環境

首先，健全立體化、社會化的普法格局。堅持宣傳教育和法治實踐并重，推進全民普法守法。

其次，充分調動企業、社會組織、人民團體等社會力量參與普法。積極推動全社會參與法治實踐。

第三，進一步完善社區矯正、法律援助、司法救助、司法鑒定體系，降低公共法律服務門檻。用良好的道德風尚引領全體市民自覺守法、維護法治權威。

在全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的進程中貫徹社會主義法治理念要求，將法治理念轉化為現實行動，只有法律執行落到實處，有效維護公平正義，人民群眾才會相信法律，才能自覺維護法治尊嚴，形成法治文化繁榮發展的社會土壤。深圳在彰顯法治示范效應中與大灣區法治建設同頻共振,是國家新一輪改革開放的起點與法治目標，也將為全面依法治國提供可復制可推廣的灣區經驗。

（發言者系深圳市政協委員，廣東雅爾德律師事務所創辦人、管理委員會主任）