以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，統籌推進深圳市國土空間規劃“四梁八柱”體系的建立，就需要以《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案(2020－2025年)》、《粵港澳大灣區發展規劃綱要》等文件和我省《廣東省人民政府關于加快推進全省國土空間規劃工作的通知》為依據。此外，再進一步結合《市級國土空間總體規劃編制指南(試行)》，我對深圳市的國土空間規劃作出如下分析：

一、 現狀與問題分析

（一）深圳市城市規劃委員會的聘任

依據1998年頒布的《深圳市城市規劃條例(2019修正)》設立的深圳市城市規劃委員會的主要職責是：審議總體規劃、次區域規劃、分區規劃草案，下達年度法定圖則編制任務等。而在中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》和《市級國土空間總體規劃編制指南(試行)》將“多規合一”，新建我市的國土空間規劃體系的情況下，其職責或工作內容顯然已不適應當前現狀。換言之，在市規劃委員會的部分工作對象已不復存在的前提下，其職責或權能需要重新厘清。

此外，根據《深圳市城市規劃條例》第7條規定：“市規劃委員會設主任委員一名，由市長擔任，設副主任委員二名。副主任委員和其他委員由市政府聘任，每屆任期三年。”市規劃委自身章程第17條也規定：“市規劃委員會的委員、各專業委員會的委員由市政府聘任，任期五年。”但實際上，深圳市規劃委員會自成立至今已經超過5年未進行換屆，其組成人員還是原來之前的人員。即，在深圳市規劃委員會這一機構本身權能不清的情況下，組成這一機構的人員又不符合條例、章程的規定。

在深圳市城市規劃委員會的存在現狀不合條例與章程、機構規劃內容也不合國土空間規劃指導的情況下，進一步應思考其存續時的政府與機構的責任問題。在“滑坡事故”類事故災害發生時，如果究其因是規劃委員會負責的規劃項目產生的問題，那該由誰來承擔責任？倘若不是深圳市城市規劃委員會擔責，將其當作已撤銷的機構看待，那該由設立它的機關來負責？這不僅涉及政府機構整體的歸責分配，更是會因機構責任不清而導致整個深圳市的生產安全、社會穩定受到威脅。

（二）深圳市國土空間規劃類別的沖突

2019年5月28日，自然資源部《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》（自然資發〔2019〕87號）要求“各地不再新編和報批主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、城市（鎮）總體規劃、海洋功能區劃等。”并且提到“今后工作中，主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃等統稱為‘國土空間規劃’”。

2020年5月22日，自然資源部《關于加強國土空間規劃監督管理的通知》又一次明確指出“各地不得違反國土空間規劃約束性指標和剛性管控要求審批其他各類規劃，不得以其他規劃替代國土空間規劃作為各類開發保護建設活動的規劃審批依據”。這都表明有些“規劃”應當不復稱呼，不應再新編和報批、批準，我市應按照以上各文件執行新的國土空間類規劃政策。

但是，截至目前，深圳市規劃委員會、深圳市規劃和自然資源局仍在發布一系列如《龍崗區[水徑地區]法定圖則局部修編(草案)文本》、《南山區[西麗中心區地區]法定圖則（草案）文本》等“法定圖則”類規劃。

這表明深圳市城市規劃委員會及各委員會仍在依據《深圳市城市規劃條例》編制和審批我市各類城市規劃、城鄉規劃。從而，出現了依照原來規定運行的各階段或各類別規劃體系與按照中央精神編制“多規合一”的國土空間規劃體系這2條線、2套規劃體系同時并行的情況。實踐中各類規劃的實施亂象也反映出，我市規劃委員會及相關部門目前進行的規劃與新的國土空間規劃管理要求不完全適配，易于引發風評。

（三）深圳市國土空間規劃特區法規的缺失

1. 我國有關國土空間規劃的現有立法體系

從橫向各領域上，我國目前的規劃權較為分散：水域規劃由《水法》調整、環保規劃由《環境保護法》調整、森林資源規劃由《森林法》調整、土地規劃由《土地管理法》調整、城鄉（市）規劃由《城鄉規劃法》調整等等。從縱向各層級上，形成了包含全國國土規劃、國家和省兩級主體功能規劃、從國家到鄉鎮的五級土地利用規劃以及從城鎮體系規劃到村莊規劃的多級城鄉規劃。目前雖然倡導建立“多規合一”的國土空間規劃體系，但是仍然沒有統一的《國土空間規劃法》來規范各級各類規劃。

盡管在全國立法層面上缺失統一的《國土空間規劃法》，但應值得注意的是，在《國土空間規劃法》出臺之前的這段過渡時期，已經有以中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》、自然資源部《關于做好近期國土空間規劃有關工作的通知》等為代表的一系列文件來指導實踐，為將來統一的《國土空間規劃法》奠定基礎。

2. 深圳市有關國土空間規劃的現有立法體系

首先，與《中華人民共和國城鄉規劃法(2019修正)》一脈相承的《深圳市城市規劃條例(2019修正)》目前仍舊是指導我市規劃的經濟特區法規。即，在立法層面我市也沒有統一的《深圳經濟特區國土空間規劃條例》來指導，我市在國土空間規劃上是立法空白。

其次，立法之外的、目前具有實際執行效力的《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》等政策性文件中還涉及人大及其常委。具體而言，深圳市國土空間規劃涉及市人大及其常委的審批等，這就需要以特區立法的形式來將《若干意見》中的內容表現為特區法規，確保審批、審查環節的合理合法性。

可見，從我市現行立法本身的角度，需要統一的《深圳經濟特區國土空間規劃條例》填補立法空白；從貫徹政策性文件和習近平總書記在黨的十九屆三中全會上指出的“要推進多規合一，實現土地利用規劃、城鄉規劃的有機融合”思想的角度，也需要統一的《深圳經濟特區國土空間規劃條例》的制定。

二、 若干建議

（一）深圳市城市規劃委員會的換屆

雖然根據中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，深圳市城市規劃委員會的工作內容——各類規劃不復稱呼，但是市規劃委具體制定規劃的職責整體上未變，也就無需重新考慮權力架構或部門新設、合并的問題。

最重要的應該是市規劃委內部組成人員的換屆問題，如上所述，組成人員早已不符合條例規定的3年一屆、章程規定的5年一屆。應當立即換屆，從而解決涉嫌違法與引發規劃無效爭議的問題。只有市規劃委本身組織組建合法，才能保障深圳市國土空間規劃體系的合法構建與實施。

（二）抓緊《深圳經濟特區國土空間規劃條例》的研究制定

1. 深圳市舊法的廢止、修改

《深圳市城市規劃條例》是深圳現行有效，并正在規范規劃實踐的特區法規，但是深圳市國土空間規劃僅僅依靠城市規劃條例來進行是遠不夠的。應辯證看待它與我市其他相關立法的作用。

條例與相關立法中，與中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》和《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》不相符合的“次區域規劃、分區規劃、法定圖則、詳細藍圖”類規劃等內容應當廢止、修改。同時，對于市規劃委員會的設立、換屆等與國土空間規劃安排不沖突的立法，可以沿用，作為《深圳經濟特區國土空間規劃條例》的制度構成。

對經濟特區有關國土空間規劃的現有規范性法律文件進行法律清理，以確定繼續適用于特區的部分，修改、廢止不符合國土空間規劃體系的部分。并將諸多規范性文件修改、保留后的內容，作為《深圳經濟特區國土空間規劃條例》的組成部分，實現“多規合一”。

2. 《深圳經濟特區國土空間規劃條例》的擬定

根據中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》的主要目標，規定“到2020年，基本建立國土空間規劃體系，逐步建立‘多規合一’的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系；基本完成市縣以上各級國土空間總體規劃編制，初步形成全國國土空間開發保護‘一張圖’。”自然資源部《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》規定“按照自上而下、上下聯動、壓茬推進的原則，抓緊啟動編制全國、省級、市縣和鄉鎮國土空間規劃（規劃期至2035年，展望至2050年），盡快形成規劃成果。”

廣東省自然資源廳印發的《廣東省國土空間規劃（2020－2035年）編制工作方案》的通知（粵自然資發〔2019〕38號）中時間安排是：“按照中央要求，我省要于2019年12月底前形成《廣東省國土空間規劃（2020－2035年）》送審成果，2020年3月底前完成省級國土空間規劃編制工作。” 廣東省人民政府《關于加快推進全省國土空間規劃工作的通知》中進一步將市縣國土空間總體規劃的時間規定為“啟動部署階段為2019年11月底前，規劃編制階段為2019年12月-2020年8月，審查審批階段為2020年9月-12月”。

從上述文件的時間安排來看，深圳市國土空間規劃的編制應在2020年8月完成，這意味著我市已延遲了7個月。我市應該及時行使特區立法權，重點參考城市規劃法、借鑒其他地區立法，加快研制出臺《深圳經濟特區國土空間規劃條例》。

（1）其他地區國土空間規劃立法的借鑒

對各省、市區有關國土空間規劃的地方立法相關文件進行分析，可以給《深圳經濟特區國土空間規劃條例》提供參考。2020年12月1日出臺的《大連市國土空間規劃條例》有“總則”、“規劃制定與修改”、“國土空間用途管制”、“規劃實施”、“監督檢查與法律責任”、“附則”共6章，將規劃分為“總體規劃、詳細規劃、專項規劃”3類、市縣鄉（鎮）3級，對國土空間用途、規劃實施作了詳細規定。

2018年11月6日出臺的《沈陽市多規合一條例》有“總則”、“戰略規劃”、“一張藍圖”、“建設項目生成與審批”、“監督與責任”、“附則” 共6章，將戰略規劃分為市、區縣2級；在規劃類別上，規定“‘多規合一’，是指建立以‘戰略規劃’為引領，統籌協調國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃等涉及空間的規劃”。

2017年5月5日出臺的《寧夏回族自治區空間規劃條例(2017修訂)》有“總則”、“規劃制定”、“規劃實施”、“規劃修改”、“監督與責任”、“附則”共6章，將空間規劃分為自治區、市縣3級，未規定鄉（鎮）一級；在規劃類別上以“主體功能區規劃”為基礎，整合經濟社會發展、城鄉建設、國土資源、環境保護、林業、水利、農牧、交通等空間性規劃，實現“多規合一”。

2016年4月29日出臺的《廈門經濟特區多規合一管理若干規定》有“總則”、“空間戰略規劃”、“建設項目生成與審批”、“監督與責任”、“附則”共5章，在規劃級別上分為市、區2級；在規劃類別上，規定“‘多規合一’，是指建立以‘空間戰略規劃’為統領，協調國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃等涉及空間的規劃”。

綜上，在中共中央、國務院于2019年5月23日發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》之前的各地方規劃（如上述的沈陽市、寧夏回族自治區、廈門經濟特區）的類別，有“戰略規劃”、“主體功能區規劃”等多種叫法劃分，不符合中央《若干意見》的要求，勢在必改。但是我市國土空間規劃應該借鑒各省市規劃中的合理內容、增加“詳細規劃”、“專項規劃”，并重點參照《深圳市城市規劃條例(2019修正)》的模式、借鑒大連市于2020年12月1日最新出臺的《大連市國土空間規劃條例》來制定我市的國土空間規劃條例。

（2）《深圳經濟特區國土空間規劃條例》的主要內容

①深圳市國土空間規劃的類別

將我市現有的“次區域規劃、分區規劃、法定圖則、詳細藍圖”重新歸類整理，按照《市級國土空間總體規劃編制指南(試行)》中的三大類來規定，從而解決目前規劃類別不協調，交叉重復的現象。

②深圳市國土空間規劃的審批審查

在編制環節，應該制定深圳市國土空間規劃的編制委托程序，明確應當遵循的招標程序。

在審批環節，根據《若干意見》、《市級國土空間總體規劃編制指南(試行)》等頂層設計，應將深圳市的國土空間規劃逐層向上級政府提交審批，分級建立我市國土空間規劃審查備案制度。對深圳市國土空間規劃的全部編制過程進行法律審查，包含規劃的具體內容和規劃的編制程序之合法性兩方面。系統性、整體性地審查有助于厘清立法邏輯、明確立法漏洞。

只有規定完善的審批流程、明確審批主體與審批的授權主體、報批審查的要點等，才能做到“誰審批、誰監管”、“管什么、批什么”，大幅縮減審批時間，加強我市各級國土空間各類規劃之間的協調、減少規劃之間的沖突矛盾，實現國土空間規劃的“一張圖”設計。

③深圳市國土空間規劃的公眾參與和多方協同

空間規劃不僅僅是一個技術性或科學性的問題，而是要協調不同利益主體的利益訴求和責任分擔，這就需要在各個環節引入公眾參與、第三方論證。

對于涉及公共利益與民生的規劃問題讓公眾參與、形成利益協調機制，能夠使得市政府考慮合理因素、全面有序地開展《深圳經濟特區國土空間規劃條例》的制定工作。從而避免自上而下公眾參與程度低的編制導致規劃的可行性、執行力下降問題。

（三）過渡時期深圳市國土空間規劃的實施

1. 停止審批“法定圖則”類規劃，嚴防施政風險

對于不符合國土空間規劃體系的《龍崗區[水徑地區]法定圖則局部修編(草案)文本》、《南山區[西麗中心區地區]法定圖則（草案）文本》等“法定圖則”類規劃，應當立即停止。從而解決依照原來規定運行的各類別規劃體系與按照中央精神編制“多規合一”的國土空間規劃體系兩套規劃體系同時并行的情況。

這也符合自然資源部《關于加強國土空間規劃監督管理的通知》中“各地不得違反國土空間規劃約束性指標和剛性管控要求審批其他各類規劃”的規定，也遵守了我省《廣東省人民政府關于加快推進全省國土空間規劃工作的通知》中 “國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上作出的安排，包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃”的規定，符合廣東省自然資源廳印發的《廣東省國土空間規劃（2020－2035年）編制工作方案》的規定。

2. “詳細規劃”的先行

根據自然資源部《關于做好近期國土空間規劃有關工作的通知》、《市級國土空間總體規劃編制指南(試行)》的規劃安排，在《深圳經濟特區國土空間規劃條例》未出臺、未設計好總體規劃之前，我市可以先行審批、實施“詳細規劃”和必要的“專項規劃”。因為“詳細規劃”名實均符合國土空間規劃的政策要求，又能夠切實解決當前的發展問題。

（發言者系深圳市政協委員，深圳市現代法商研究院理事長、律師）