調研背景

自1872年全球第一個國家公園在北美蠻荒的美國黃石地區建立以來，在面臨平衡資源保護與可持續發展利用的百般考驗和千般淬煉中，國家公園脫穎而出，成為全球最具知名度、影響力、吸引力的自然保護地模式。據不完全統計，五大洲現有國家公園1萬多處，構成了全球自然保護地體系最具生命力的一道亮麗風景線。

2013年11月，黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制，并將其列入全面深化改革的重點任務，中國特色國家公園體制建設正式起步。2015年，從三江源頭到熱帶雨林，從東北林海到西南草原，分布在全國12個省的10個國家公園體制試點正式設立，對生態保護管理的體制進行探索創新，對自然保護地體系的分類設置進行改革完善，開啟了符合中國國情的保護地發展的探索之路。

如今，這場為期五年的“大考”開始“交卷”，正式設立的國家公園建議名單年底前或將公布。各試點地的成績如何？還有什么深層次的矛盾和問題？10月下旬和11月中旬，全國政協副主席李斌、何維分別帶隊，率全國政協“國家公園體制試點建設情況”黨外委員專題視察團赴福建、吉林，就創新自然資源保護體制機制、平衡保護與發展的矛盾等問題深入調查研討，為國家公園體制建設“把脈開方”。

“名正”才能“言順”

整合組建管理機構，有序推進確權登記，調整明晰財政體制，制定地方法規，編制總體規劃及5個專項規劃，建立資源保護管理機制，出臺特許經營管理辦法，建立社區發展機制，建立社會參與機制，制定社會資金籌措辦法……自被確定為國家公園體制試點后，武夷山國家公園啃下一塊又一塊改革創新的硬骨頭，在國家有關部門進行的驗收評估中，得到了95.5的綜合得分，在10個國家公園體制試點中排名第二，被成功劃入一檔。

取得這樣的好成績，福建省林業局副局長、武夷山國家公園管理局局長林雅秋自然高興，但他也坦言，國家公園管理局局長這個“差事”不好干。“為啥？因為國家公園管理局只是個正處級行政機構，協調力度相當有限。”林雅秋苦笑著說。

相比于林雅秋，東北虎豹國家公園管理局局長趙利更“委屈”?！拔湟纳絿夜珗@管理局即使只是正處級，好歹也是正式設置的獨立行政機構，而東北虎豹國家公園管理局則是在國家林草局長春專員辦加掛牌子設立，各分局也都是在市、縣林草部門或森工企業加掛牌子設立。”據趙利介紹，各級管理機構均未增加編制和出臺“三定”方案，“一個機構多個牌子、一套人馬多項職責”現象相當普遍。各分局人財物均歸地方政府管轄調配，與東北虎豹國家公園管理局沒有隸屬關系，嚴重影響國家公園建設管理日常工作的開展。

除了沒有明確的機構屬性，國家公園中央與地方財政事權和支出責任也并不明晰。武夷山國家公園園區建設以省級財政投入為主，中央財政對武夷山國家公園的投向主要以環境治理為主，沒有國家公園專項資金?，F行生態補償標準偏低、補償范圍偏窄，仍無法有效彌補生態保護成本和發展機會成本，與區內群眾的期望有較大差距。由于目前中央層面未建立統一的國家公園財政資金科目和順暢的資金投入渠道，東北虎豹國家公園建設的資金渠道未整合，多頭申報、多部門管理問題依然存在，導致資金統籌調配難度大、資金使用效率低下。加之地方政府財政能力有限，多渠道多元化的投融資模式尚未建立，尚不能形成對中央財政的有效補充。

“建立集中統一的管理體制是國家公園體制改革的重點，是保障國家公園建設的基礎。應進一步完善管理體制，科學設置國家公園管理機構，規范組建國家公園管理局和各分局，提高級別偏低的國家公園機構級別，彰顯國家公園在自然保護地體系中的主體地位。同時，建議在中央層面建立健全統籌推進的領導體制，成立國家公園體制建設工作領導小組，統籌推進國家公園體制建設?！比珖f常委、國家林業和草原局副局長劉東生表示。

在全國政協人口資源環境委員會主任、國務院發展研究中心原主任李偉看來，建立國家公園體制，反映的是國家意志，體現的是社會公益，國家層面應給予必要的資金支持。他建議明確國家公園中央與地方財政事權和支出責任，設立國家公園中央預算內投資專項和中央財政專項資金，理順資金下撥渠道，保障國家公園保護、運行和管理。

在吉林省和福建省召開的座談會上，還有多位委員談到了為國家公園立法的重要性。

全國政協常委，臺盟中央常委、吉林省人大社會建設委員會主任委員王天戈提到，雖然武夷山率先通過了國家公園條例，但在條例實施、修訂完善等過程中，缺乏上位法支撐。此外，國家層面對不同管控分區的細化管控要求還不十分明確，核心保護區、一般控制區內，分別有哪些具體行為是可以允許的，哪些行為是明確禁止的，監管部門的督察依據是什么等等，這些問題的答案都不明朗，制約了國家公園的建設發展進程。

“應站在推進國家治理體系治理能力現代化的高度，加快推進國家公園立法，用法律形式確立國家公園的功能定位、保護目標、管理原則，合理劃定中央與地方職責，解決國家公園保護、管理工作無直接對應法規的問題?！比珖f委員、中國科學院地理科學與資源研究所資源生態與生物資源研究室主任閔慶文表示。

“同時，應整合區域范圍內生態環境、自然資源和農業農村、水利、林草、森林公安等部門的資源環境執法力量，組建資源環境綜合執法機構，明確授權國家公園管理機構履行國家公園范圍內的資源環境綜合執法職責?！比珖f常委，黑龍江省政協副主席、民盟黑龍江省委會主委趙雨森說。

是“老生常談”卻不能不談

一談到生態保護，就不能回避其與民生改善、經濟發展可能產生的矛盾問題，在國家公園建設方面，這一矛盾尤為突出。

武夷山國家公園既有以優質森林生態系統和獨特自然景觀為代表的綠水青山，同時又有以茶葉、旅游產業為代表的金山銀山。在試點以前，保護綠水青山和發展金山銀山之間的矛盾比較嚴重，毀林種茶、不規范的旅游開發等只要金山銀山不要綠水青山的破壞行為時有發生。試點以后，通過嚴格管控與創新生態補償相結合的方式，逐步走上了既要金山銀山也要綠水青山、綠水青山就是金山銀山的可持續路徑。但是，當毛竹市場價格回暖、茶葉行情低迷時，補償資金或措施與收益預期的差距拉大后，保護與發展的矛盾又有可能再突顯，保護與發展協調的可持續性仍面臨挑戰。

而在東北虎豹國家公園，保護與發展的矛盾更為“激烈”。

國家公園概念提出后，吉林省的一些地方政府和老百姓將國家公園片面理解為“吸金”招牌，以為劃入區域就可以獲得生態補償，未經過科學論證就將較大國土面積劃入國家公園范圍。以琿春市為例，其可利用的連片土地僅占全市總面積的1.5%，試點區內170余個項目被叫停，財政收入大幅減少。國家公園試點實施后，原則上核心保護區禁止人為活動，一般控制區內限制人為活動，這就使得東北虎豹國家公園附近原本“靠山吃山”的當地村民無法再上山放牛或采蘑菇，年收入普遍下降，有的甚至下降了50%以上。

“東北虎和東北豹需要保護沒錯，但我們也要生活啊，不能因為保護它們而讓我們生活水平下降?！?/p>

“不讓牛上山，牛就不能散養了，那政府是不是應該提供場地和設備，組織大家圈養？總要解決我們的實際困難?。　?/p>

視察團到達琿春市春化鎮上草帽村時，村民們紛紛抱怨。

“建設國家公園，其根本目的是滿足人民日益增長的優美生態環境需要。因此，在推進國家公園建設過程中，要始終堅持以人民為中心，注重探索‘綠水青山’轉變為‘金山銀山’的有效機制，處理好保護與發展的關系?！比珖f人口資源環境委員會副主任，原國土資源部部長、國家土地總督察姜大明表示。他提出，圍繞綠色食品深加工、生態康養等綠色產業，用活用足東北振興各項政策扶持，將資源環境優勢轉化為產品品質優勢，著力提升地方經濟社會發展水平。

“可以考慮實行‘一村一策’，積極探索特色種養、合作社經營等農民致富路子，特別是科學評估在虎豹國家公園內放牧對保護目標的影響，進而尋求能夠兼顧保護和民生的有效措施，探索建立公園與原住民的共管共建機制，不斷提升人民群眾幸福感、獲得感?！比珖f人口資源環境委員會副主任、九三學社中央副主席印紅說。

全國政協委員，民盟貴州省委會副主委、貴州大學林學院院長丁貴杰建議加大生態補償專項資金轉移支付力度，合理提高生態補償標準。全國政協委員、中國科學院微電子研究所副所長周玉梅則認為，應在法律和政策允許范圍內，充分挖掘每個國家公園的品牌價值，將優質的生態環境和自然資源轉化為市場競爭力，有序發展高溢價的綠色產業，增強國家公園的造血能力，進一步增強群眾的獲得感、幸福感。

多元籌措解資金之困

“保護第一、全民共享、世代傳承”，在國家公園建設中，如何讓百姓共享生態紅利，成為福建省人民政府施政的重大方向。

除了出臺《武夷山國家公園試點區財政體制方案》《社會資金籌措辦法》，福建還積極探索建立具有武夷山特色的國家公園體制、生態保護制度和綠色發展模式，在保護為先的前提下，進一步探索特許經營。今年6月22日，福建省政府辦公廳印發《武夷山國家公園特許經營管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），明確了國家公園內特許經營總體要求、特許經營范圍、特許經營者選擇、特許經營者主體責任和監管責任等內容。

《辦法》明確，特許經營目錄清單由武夷山國家公園管理局會同所在地縣（市、區）人民政府研究提出，經武夷山國家公園體制試點工作聯席會議審定后，向社會公布。特許經營期限一般為5年，最長不超過10年?！掇k法》施行前在國家公園內已實施且協議期限未滿的九曲溪竹筏游覽、環保觀光車、漂流等特許經營項目，繼續履行原特許經營協議，實行目錄管理。

而關于原住民的“共享性”政策，記者也注意到這樣的表述———鼓勵和引導符合條件的國家公園范圍內和毗鄰社區的原住居民、生態移民參與特許經營權競標。探索多渠道多元化的投融資模式，積極吸納社會資本、金融資本參與國家公園特許經營，委員們將之稱為可以推廣的武夷山國家公園發展范本。

“還是覺得參與進來的企業比較少，資金量不大。”林雅秋坦言。

來自企業的全國政協委員、輝瑞投資有限公司資深顧問馮丹龍給他提出了中肯的建議：“很多大企業每年都會有固定的公益類支出比例，但企業不會直接和項目對接，比如說直接把錢打到國家公園的賬戶，而是要通過正規的公益組織來完成捐贈。建議探索成立國家公園基金委員會，統一接受社會捐贈，進一步擴大資金來源渠道，調動全社會力量廣泛參與國家公園建設?！?/p>

全國政協委員、中國礦業大學（北京）原副校長姜耀東一再強調多元化資金保障機制中財政投入的主體作用。“一定要建立起中央財政投入為主的資金渠道，加大中央投資規模，保障國家公園的保護、運行和管理。在確保國家公園生態保護和公益屬性前提下，探索多渠道多元化投融資模式，加快研究出臺國家公園生態保護補償政策，鼓勵受益地區與國家公園所在地區通過資金補償等方式建立橫向補償關系。同時，要將國家公園建設和當地的經濟發展相結合。”

全國政協委員，民革河北省委會副主委、北京2022年冬奧會和冬殘奧會組織委員會規劃建設發展部副部長沈瑾建議地方政府積極對接國家發展改革委、自然資源部、國家林草局等主管部門，在研究編制國民經濟和社會發展“十四五”規劃，城市總體規劃、土地利用總體規劃、環境功能區劃等國土空間規劃，東北虎豹國家公園總體規劃和專項規劃時，統籌考慮國家公園建設管理與守邊固邊、對外開放、脫貧攻堅等各項國家戰略有效銜接，妥善處理好保護與發展、當前發展與長遠發展的關系，合理優化國家公園邊界范圍和功能分區，為地方發展和群眾生產生活預留一定空間。

科研建設要成為“重頭戲”

10月26日，視察團來到東北虎豹公園國家重點實驗室，通過大屏幕觀看由放置在保護區內的監測設備錄制到的東北虎、東北豹等動物的活動情況。

“你們看，這是前幾天錄到的影像，正在鏡頭前通過的是編號為44號的東北虎。”實驗室負責人馮利民向大家介紹道。

雖然一直沒有和東北虎豹真正“面對面”，但馮利民通過監測設備已經能做到“識紋辨虎”，用科技來監測和保護野生動物棲息地，點亮東北虎豹回家的路，已經成為他主要的工作方式。

此前，國家林業局依托北京師范大學成立東北虎豹監測與研究中心，運用通信網絡、衛星遙感與無人飛機、視頻與生態要素自動采集、振動光纖與人工智能識別、大數據挖掘與云計算等現代信息技術，構建一張全域覆蓋、實時高效的天地空一體化監測體系，并于2019年12月在東北虎豹國家公園5000平方公里虎豹密集活動區域完成了中試建設。

這個監測體系分為野外信息采集、實時傳輸、數據分析處理三層架構，不僅可以完成紅外野保相機圖像和高清視頻的實時回傳，土壤、水質、空氣等傳感器的生態因子采集回傳，還可以實現森林防火和道路卡口監控影像的實時傳送，以及實時查詢護林員巡護軌跡，實現護林員視頻或語音實時對講等，實現了“看得見虎豹、管得住人”。

截至2019年底，這套監測系統已經獲取和識別超過4000次東北虎、東北豹和100多萬次梅花鹿等野生動物活動，及自然資源監測影像。監測系統顯示：現在虎豹種群恢復喜人，試點期間每年都有多個新繁殖的虎豹幼崽出生，虎豹家族逐漸開始“人丁”興旺。

相比于東北虎豹國家公園，武夷山國家公園在科技應用方面稍顯滯后。

“武夷山國家公園被譽為‘鳥的天堂’‘蛇的王國’‘昆蟲的世界’，但鳥類有多大的量，各種蛇類的特性是什么，昆蟲究竟有多少種，這些都需要具化。要完成這個任務在很大程度上需要科技支撐?！比珖f委員、中國科學院生態環境研究中心城市與區域生態國家重點實驗室主任陳利頂表示。

全國政協委員、農工黨陜西省委會副主委、西北農林科技大學校長助理強霍學喜也強調了研發體系建設?！吧鷳B系統都是較為脆弱的，武夷山國家公園應運用移動互聯網(5G)、云計算、人工智能等新一代信息技術，實現動態監測、智慧監管和災害預測預警，推動林草國家公園治理體系和治理能力現代化水平?！?/p>

“以科技監測為基礎，同時為生態保護注入文化的力量，讓支持國家公園建設成為全社會廣泛共識和自覺行動，是國家公園建設發展的必由之路。”閔慶文表示。