今天是慈善法實施的第四個年頭。

這四年里，全國登記或認定的慈善組織有8663家，有公開募捐資格的慈善組織3106家；設立的慈善信托有446單，慈善信托的規模達到323,199.44 萬元。

這四年里，民政部為貫徹落實慈善法，出臺了《慈善組織認定辦法》、《慈善組織信息公開辦法》、《慈善組織保值增值投資活動管理暫行辦法》、《慈善信托管理辦法》、《慈善組織公開募捐管理辦法》、《關于慈善組織年度活動支出和管理費用的規定》，遴選了20家互聯網公開募捐信息發布平臺。

這四年里，互聯網迅速地覆蓋到每一個行業，慈善領域也不例外。根據民政部數據，2019年，全國共有108.76億人次點擊、關注和參與互聯網慈善活動，比2018年增長了28.6%。民政部指定的20家互聯網公開募捐信息平臺，募集善款總額超過54億元，互聯網慈善已經成為慈善事業新的重要增長點。互聯網公益也已經深入人心，用互聯網的方式募集資金、開展活動，是目前中國公益慈善的常態。

慈善法實施的四年里，也有很多引起廣泛關注的社會熱點事件：羅爾事件、輕松籌和水滴籌的個人求助問題、吳花燕事件、春蕾計劃事件、疫情期間的武漢紅會、壽光蔬菜捐贈等，這些點點滴滴都在塑造中國公益樣貌。

2020年7月18日，為深入了解慈善法實施情況，解決法律實施中存在的主要問題，進一步推動依法改進慈善工作，全國人大常委會啟動慈善法執法檢查。全國人大常委會慈善法執法檢查組分赴山西、遼寧、江蘇、浙江、陜西、寧夏6個省區進行檢查，同時委托北京、黑龍江、安徽、湖南、廣東、四川、云南7個省級人大常委會分別對本行政區域內慈善法實施情況進行檢查。

作為一個長期專職從事慈善領域法律實務的律師，見證了慈善法實施的四年，也參與了慈善法的相關法律實務的工作，聽到了來自慈善組織、政府部門、捐贈人等對慈善法的一些想法和意見，處理過一些矛盾和糾紛，參與過民政部門的一些慈善法執法工作，也參加過行業內的關于慈善法的座談、沙龍和論壇。在慈善法實施四周年之際，我談談對慈善法的感受和體會，也提提具體的建議。

慈善法是進步還是退步？

行業里一直有討論慈善法是進步還是退步的聲音。我覺得討論進步還是退步，很多時候都是在盲人摸象：有的人摸到了大腿，就說大象是一根柱子；有的人摸到了身體，說大象是一堵墻；有人的摸到了牙齒，說大象是一雙筷子。在慈善法領域也是如此，站在不同的立場，解決不同問題，就會對慈善法有好或者不好的感受，然后得出進步或是退步的結論，無論進步還是退步的聲音，對于我們構建起慈善法的全貌是有價值的。

8月中旬，我跟隨北京市人大第四組做蹲點調研。在調研中，有慈善組織反饋道：“因為慈善法的實施，我們和捐贈人的溝通成本降低了。因為直接說我們是慈善組織，對方查詢慈善法就可以了。”也有慈善組織反饋說：“慈善法實施后，慈善活動在法律上有保障了，這對于中國慈善事業發展是有積極的促進作用的”。

在我看來，慈善法實施，對于推動提高依法慈善的意識是大有幫助的。在沒有慈善法之前，慈善組織的法律意識并不強，面對眾多不確定的風險。慈善法實施的這四年來，慈善組織都高度認識到依法行善的重要性，并且也積極地去學習慈善相關的法律法規政策。社會公眾在質疑慈善組織的時候，也會引用慈善法的規定來重新審視慈善組織。慈善法以及配套規章的實施，為慈善組織的業務開展提供了指導，對活動支出和管理費用進行了相應的調整和松綁，為慈善組織信息公開指明了方向。但是，慈善法實施的四年里，還是有很多不足的。

慈善法是慈善事業的促進法

慈善法第一條開宗明義——“為了發展慈善事業，弘揚慈善文化，規范慈善活動，保護慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人等慈善活動參與者的合法權益，促進社會進步，共享發展成果。”國家制定慈善法，本質上就是要促進慈善事業發展的。但是在促進發展的同時，也要進行規范。立法的目的很美好，但是這四年以來，效果并沒有像期待的那么好。

比如關于慈善組織認定的問題，慈善法實施了四周年，但是進行慈善組織認定或登記的才8000多家。慈善法規定社會服務機構，社會團體可以認定為慈善組織，但這一條基本上在各省都難于落地。慈善組織認定的問題，在立法當初就存在一個BUG（在慈善法頒布后、實施前這一期間登記的社會組織如何認定為慈善組織）。慈善組織作為慈善法設置的一類組織，并沒有我們期待的那樣重要，也不像我們期待的那樣對社會組織來說吸引力，或者在整個慈善機制設置當中有優勢。

比如關于慈善信托的問題，并沒有期待的那樣廣泛的、有規模的開展。慈善組織在慈善信托當中沒有專業優勢，信托公司也沒有期待的那樣去開展慈善信托。慈善信托稅收政策也無法落地，導致慈善信托又衍生了一系列棘手的問題：慈善組織作為慈善信托的委托人，如何認定公益支出的問題；捐贈人捐贈設立慈善信托公益性捐贈票據問題等。

比如關于慈善募捐、個人求助的問題，這兩個問題是這四年來爭議和討論最多的問題。什么是定向募捐？定向募捐的對象是誰？這些問題在立法上以及后續的部門規章中并不明確，導致在執行的時候，存在很多的障礙和矛盾的地方：校友屬不屬于特定對象？上市公司員工是否屬于特定對象？在互聯網募捐的情境中，在網站和微信公眾號發布慈善組織銀行賬戶是否屬于公開募捐？非指定互聯網募捐平臺發布了募捐信息，有什么法律責任？指定互聯網募捐信息發布平臺屬于什么法律性質？將個人求助排除在慈善法之外，引發的社會問題更加嚴重，個人求助沒有規制，公眾的愛心被消遣，被過度地綁架。個人求助殺熟的模式，讓公眾直接對慈善產生抵觸的心理等等。

沒有完美的法律

只有不斷健全和完善的制度

任何法律政策，都不可能是完美，法律政策的制定，都是各種考慮和博弈的結果，政府作為政策的制定者，也在充分了解社會的變化，人民的需求。慈善領域政策也是如此，我們不能苛求一部完美的慈善法，去解決所有的問題。法律政策，都是在不斷回應現實問題之中生長的，慈善法只有短短的四年時間，也需要給他時間和養料去生長。

在慈善法實施四周年之際，在全國人大常委會慈善法執法檢查的期間，我也從實務角度提出十個進一步貫徹落實慈善法的建議。

第一，進一步完善慈善組織的架構設計。慈善組織作為慈善法規定的主體，在實踐中并沒有享受太多的優惠和福利，慈善組織并沒有變成社會組織積極靠攏的組織屬性。我建議，在機制上應當給予更多慈善組織相應的優勢和便利。比如，在免稅資格、公益性捐贈稅前扣除資格的獲得上，如果已經被認定為慈善組織的，就不要搞多重的認定了。在慈善組織認定上，財政、稅務、民政部門應當打通，民政部門對慈善組織的認定，稅務、財政部門也應當認可。不要每一個部門自己搞一套標準，這樣對慈善組織工作壓力實在太大，對各部門的壓力也實在太大。

第二，加強行業聯合，發揮行業組織作用。慈善法第十九條規定了行業組織的作用和價值，要反映行業訴求，推動行業交流，提高慈善行業公信力，促進慈善事業發展。但是慈善法實施的四年里，行業組織并不能發揮太大的作用。在一些關鍵的社會事件中，沒有行業組織出來發聲，激濁揚清；在一些法律政策制定方面，限于機制設定，行業組織也沒有能很好地去反應行業訴求，推動行業交流。慈善法進一步的實施，應當去推動行業聯合，讓行業組織更有擔當地去承擔行業責任。

第三，考慮取消公開募捐資格的限制。慈善組織，作為一個募集社會資金，開展慈善活動的組織，募捐應當是其天然的權利。但是礙于以前募捐的一些亂象，慈善法設定這個門檻有一定的考慮。但是，在互聯網高度發展的時代里，設定公募和非公募的價值，真的應該要好好反思。尤其是這次疫情之后，眾多組織、校友會、個人在微信、微博、網絡平臺進行募捐活動，依照慈善法的規定，這些都是違法的。那么民政部門如何處理？該不該執法處罰？很多愛心人士在救助募捐的過程中被告知這是違法的，這嚴重違反了社會常識。我覺得在任何時候，法律都不應該違背社會常識。但是，現在公募和非公募的設定，在很多場合中，都是違反常識的。此外，由于公募和非公募的設定，導致了很多定向募捐的操作難題，讓慈善執法和慈善組織無所適從。

第四，如果不能取消公募和非公募限制的，應當進一步明確定向募捐當中特定對象的范圍和定義。民政部門結合立法機關的解釋，梳理出實踐中若干典型的可以認定為定向募捐的情形，為各地民政部門的監管執法工作提供更加明確的依據，也為不具有公開募捐資格的慈善組織依法開展定向募捐提供指引。例如，特定關系可以包括法人或非法人組織的發起人、理事會成員、會員的員工。對于學校性質的慈善組織，也可以包括學校員工、在校生和校友。對于社區性質的慈善組織，可以包括社區范圍內的居民。

第五，完善稅收優惠政策，慈善組織收入均應當予以免稅。慈善組織的宗旨和業務，都是開展慈善活動，其財產為社會公共財產，任何單位和個人，均不得分紅和分配，也不得侵占、挪用或侵吞。根據目前稅法以及相關配套政策的相關規定，慈善組織免稅的范疇僅限于捐贈，政府補助、銀行存款利息免稅，保值增值以及其他合法收入，還需要相應的繳納企業所得稅。這個并不合理。慈善法第七十九條規定，慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優惠。那么在稅法相關規定當中，應當予以配套和落實，2009年，財政部、稅務總局制定的《關于非營利組織企業所得稅免稅收入問題的通知》應當修訂了。

第六，進一步暢通非貨幣捐贈的路徑。根據慈善法第三十六條規定，捐贈財產包括貨幣、實物、房屋、有價證券、股權、知識產權等有形和無形財產。目前對于房屋、有價證券，股權，知識產權類等捐贈的操作規則并不明確，在實踐中相應房屋捐贈，股權捐贈還存在眾多不明確和難以解決的問題，比如關于房屋過戶的稅費，股權捐贈后續管理，知識產權定價等問題。

第七，為慈善組織“走出去”暢通道路。疫情期間，中國慈善組織為世界抗疫也作出了突出貢獻。慈善組織作為第三部門，在對外交流交往，具有非常重要的價值。是講好中國故事，讓世界了解更真實的中國的一個重要的、民間化、社會化的路徑。但是，目前慈善組織“走出去”面對眾多的難題：如何走出去？政策如何配套？人員、資金、項目如何出去？一談到涉外就敏感的政治性問題，這些都讓中國慈善組織“走出去”面臨諸多的障礙。

第八，明確慈善信托的稅收優惠。慈善信托是開展慈善活動的一種重要方式，應該進一步落實慈善信托的稅收優惠政策，并且進一步加強對慈善信托的規范管理，明確對慈善信托資金管理和使用的具體要求。

第九，給予慈善行業從業人員更多的鼓勵和支持。慈善事業發展，依賴于慈善從業人員的專業性。如果慈善事業從業人員薪資水平低下，就無法留住人才。人才政策上沒有相關的鼓勵和支持，也不能吸引人才。那么，這個行業從業人員水平一直上不去慈善事業的發展，也就陷入了一個惡性循環：由于慈善行業從業人員水平參差不齊，黨、政府以及民眾看不到慈善的價值，還是把慈善事業看成簡單的獻愛心，于是慈善法律政策就越發不關注慈善人才培養，慈善人才就更難發展。

第十，進一步宣傳普及慈善法。慈善法實施了四周年了，但是各政府部門，社會各界，對慈善法的學習遠遠不夠。慈善事業是各個領域、各個部門的重要補充。但是很多政府部門都會天然地認為慈善事業只是民政部門一家的事情，在制定相關政策的時候，也不去了解慈善法的規定。同樣，也有慈善組織并沒有很好的去學習和運用慈善法。慈善法宣傳普及依然不夠。

以上，是我對慈善法實施四年以來的真實感受，也是基于自己的工作，對進一步貫徹落實慈善法提十點實務建議。當然我的十個建議，都是針對慈善法立法目的，立腳點在如何進一步發展慈善事業。我知道，發展的同時也應當考慮如何規范慈善活動，完善監督和管理，這個是慈善法執法檢查另一個重要問題了。

來源：致誠社會組織

作者：何國科

北京市致誠律師事務所律師

北京致誠社會組織矛盾調處與研究中心執行主任