中新社北京11月7日電 (記者 龐無忌)在引導經濟走向高質量發展之路時，中國首先改變了思維模式，以底線思維為原則，為國土空間開發利用劃出三條不可逾越的“紅線”。

日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》。意見指出，生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線，是調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。

三條不好劃的線

事實上，6年前的中共十八屆三中全會就已提出劃定生產、生活、生態空間開發管制界限。十九大報告也明確規定完成這三條紅線的劃定工作。

自然資源部國土空間規劃局局長劉國洪7日在一場新聞發布會上透露，目前全國劃定永久基本農田15.5億畝，已完成上圖入庫、落地到戶。北京等14個城市的城鎮開發邊界劃定已完成，其他部分城市形成了初步成果。生態保護紅線則還停留在方案階段，尚未真正落地。

看似簡單的“三條線”劃定為何耗時數年？劉國洪指出，機構改革之前，三條控制線由各部門分頭劃定，在劃定規程、技術規范和管理規定上缺乏統一標準，劃定工作統籌協調也不夠，出現了交叉重疊難落地等情況，而且這對后續規范管理和嚴格監管造成不少矛盾和沖突。

以生態紅線為例，自然資源部國土空間規劃局副局長孫雪東指出，根據官方近期開展的一項評估，主要存在三大問題，一是規則不明導致的矛盾沖突問題；二是延續了過去自然保護地劃定存在的范圍不準、邊界不清、交叉重疊等問題；三是底數底圖不一致，出現了生態保護紅線與永久基本農田、城鎮開發邊界之間的沖突等。

機構改革之后，三條控制線作為“多規合一”的國土空間規劃的核心要素和強制性內容，由自然資源部牽頭組織，統籌解決空間上的沖突問題。

根據意見提出的目標，到2020年底，結合國土空間規劃編制，完成三條控制線劃定和落地。

三條線沖突如何協調？

劉國洪指出，下一步工作中，首先必須堅持保護優先、應劃盡劃，確保將生態功能極重要區域和生態極敏感脆弱區域全部劃入生態保護紅線。接下來，是解決過去存在的三條線交叉、重疊、沖突難落地等問題。

孫雪東表示，三條控制線實際上是有一定優先級的。在三條控制線出現矛盾時，采取以下處理規則：一是強化底線約束，體現保護優先。生態保護紅線要保證生態功能的系統性和完整性，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。永久基本農田要保證適度合理的規模和穩定性，確保數量不減少、質量不降低；最后才是城鎮開發邊界要避讓重要生態功能，不占或少占永久基本農田。

二是明確調入調出規則。目前已劃入自然保護地核心保護區的永久基本農田、鎮村、礦業權逐步有序退出；已劃入自然保護地一般控制區的，根據對生態功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規相應調整一般控制區范圍等措施妥善處理。

為了讓“三線紅線”真正守住底線，自然資源部國土空間規劃局副局長張兵在此間指出，意見要求將三條控制線劃定和管控情況作為地方黨政領導班子和領導干部政績考核內容。相關督查等結果也會作為領導干部自然資源資產離任審計、績效考核、獎懲任免、責任追究的重要依據。(完)