專家呼吁立法強化政府誠信規定

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優化營商環境最重要的是政府誠信，但是《優化營商環境條例(征求意見稿)》只有一條涉及政府誠信問題。這方面顯然需要引起更多重視并相應增加內容。

□　本報記者 侯建斌

國內營商環境再次迎來重大利好。近日，由國家發改委牽頭會同有關部門起草的《優化營商環境條例(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)向社會公開征求意見?！墩髑笠庖姼濉访鞔_，國家保障各類所有制市場主體依法平等獲取人力資源、資金、土地使用權和自然資源等生產要素，公平參與市場競爭。

《法制日報》記者注意到，即將出臺的優化營商環境條例是我國首部關于營商環境的行政法規。

7月30日，在中國政法大學會議室內，一場圍繞《征求意見稿》的討論十分熱烈，與會專家紛紛為完善《征求意見稿》建言獻策。

不少專家認為，近年來，黨中央、國務院高度重視為各類市場主體創造良好的營商環境，很多部門做了大量努力和探索，形成許多經驗做法。出臺優化營商環境條例，既是把經驗做法固化為法律條文，上升為法律的過程，更是將優化營商環境工作納入法治化軌道，積極發揮法治引導、推動、規范、保障改革作用的重要舉措。

專家們同時指出，為加快營造穩定公平透明、可預期的營商環境，《征求意見稿》亟須在立法體例、具體條款等方面進一步修改完善。

涉及權利義務條款偏少

《征求意見稿》分為總則、市場主體、市場環境、政務服務、監管執法、法治保障、附則7章，共68條。

“條例整體的結構篇幅比較好，68個條款也十分飽滿?！敝袊ù髮W校長、中國行政法學研究會會長馬懷德給予肯定的同時坦言，這個條例中大部分條款屬于倡導、鼓勵、支持類表述，涉及權利義務關系的條款偏少，而作為一部行政法規，如何將政策性的內容轉化成法律，以增強條例的科學性和確定性十分關鍵。

另外，“政務服務”一章與營商環境的改善不是特別密切，有些屬于營商環境提倡，但是更多的是居民辦事，雖然個別條款與營商環境有些關聯，但關聯度并不高。

在中國人民大學法學院教授、中國行政法學會研究會副會長莫于川看來，第三章名稱使用“市場環境”、第六章名稱使用“法治保障”的表述都不夠嚴謹。

莫于川解釋說，“法治保障”的概念過于寬泛，同常識上理解的法律文本的外觀形態區別較大，因此這樣的提法有必要作進一步修改。

莫于川注意到，《征求意見稿》的部分條款內容較長。據他統計，《征求意見稿》有近五分之一的內容屬于較長條款，有的條款甚至有五六段。他認為，這種體例及條款羅列，更像是政策性文件，而不是行政法規。

“營商環境應該包括三個層面：政務環境、市場環境和法治環境，因此要從如何優化這三個方面提升營商環境。”中國政法大學副教授曹鎏認為，按照此體系結構來看，《征求意見稿》將市場主體、市場環境、監管執法和法治保障進行并列，從邏輯角度而言，四者并不在同一位階。

“監管與執法屬于兩個層面的問題，作為一個章名是否合適？而且，執法實質上也是法治保障的內容?！辈荟陶f，而在法治保障一章下，既有“政策制定與施行一節”，又有“法律責任”一節，這樣的安排是否合理需要斟酌，更需要注意的是，政策本身并非法律概念。為此，她建議重構立法的體系結構。

應當專章規定政府誠信

《征求意見稿》總則部分成為與會專家關注的焦點之一。

記者發現，《征求意見稿》總則部分共有七條，分別就立法目的，概念界定、基本原則、管理職責、鼓勵改革，社會參與和輿論監督、營商環境評價作出規定。

第一條明確了立法目的，即為了持續深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，深刻轉變政府職能，營造穩定公平透明、可預期的營商環境，釋放全社會創新創業創造動能，激發市場活力，推動高質量發展，制定本條例。

不少專家對此款提出修改意見?！斑@幾個目的的邏輯關系到底是什么？哪一些是目的？哪一些是手段？”中國政法大學副校長時建中坦言，立法目的的邏輯關系亟須進一步厘清。

而對于第三條關于基本原則的規定，專家同樣給予高度關注，并呼吁將政府誠信內容融入基本原則部分。

該條規定，優化營商環境應當遵循市場化、法治化、國際化的原則，堅持各類市場主體權利平等、機會平等、規則平等，按照規則公開透明、監管公平公正、服務便利高效、依法保護各類市場主體合法權益的要求，對標國際一流水平，建立統一開放、競爭有序的現代市場體系，為各類市場主體投資興業創造良好發展環境。

“在總則部分，將社會信用體系建設的相關內容融進來。”中央黨校政治與法律教研部教授王偉建議，政府誠信在優化營商環境方面十分關鍵，應當在總則部分旗幟鮮明地予以體現。

馬懷德則建議，將政府誠信作為獨立章節予以安排。他說，優化營商環境最重要的是政府誠信，但是《征求意見稿》只有一條涉及到政府誠信問題，顯然需要濃墨重彩地加以更多重視。

對于《征求意見稿》第七條規定，國家建立全國統一標準的營商環境評價體系，定期開展全國營商環境評價，推動各地區、各部門持續深化營商環境改革，促進地區間形成優化營商環境的良性競爭。地方各級人民政府及其有關部門應當積極支持配合全國營商環境評價，不得違規干預或者弄虛作假。

馬懷德對此持否定態度，他指出，營商環境評價體系應該允許社會按照國家要求來建立，國家壟斷營商環境評價權力并非最佳選項。為此，他建議將此條修改為“國家鼓勵支持建立全國營商環境評價統一標準”。

厘清何為一般違法行為

《征求意見稿》十二條明確，國家依法保護各類所有制市場主體財產權和其他合法權益。市場主體存在一般違法行為的，依法審慎采取行政強制措施，最大限度降低對市場主體正常生產經營活動的不利影響。

“‘一般違法行為，依法審慎處置’的表述過于抽象?！瘪R懷德認為，對于什么是一般違法行為，如何區分一般違法行為和嚴重違法行為，這些內容及這樣的表述都需要再斟酌修改。有些領域的一般違法行為可以審慎些，但是涉及食品藥品和環境領域還必須依法進行，不應突破法律的界限用審慎的方式違反規定。這些情況也必須在立法時予以考量。

《征求意見稿》第五十六條規定，行政執法人員在對市場主體實施行政檢查時應當主動出示行政執法證件，不出示行政執法證件的，市場主體有權拒絕接受檢查。行政檢查結束后，應當向被檢查對象作出書面決定或者結論。實施行政檢查，不得非法妨礙市場主體正常的生產經營活動，不得索取或者收受財物，不得謀取非法利益。

馬懷德建議，在第五十六條第二款部分，增加行政執法人員在對市場主體實行檢查時，應注意檢查的頻次及內容。對沒有投訴舉報、沒有違法行為的市場主體應減少或者免予檢查。

馬懷德強調，行政檢查是行政機關執法行為的一個風險點，如何加以規范目前還沒有明確，但是重點是檢查的目的要有正當性。

中央黨校政治與法律教研部副主任楊偉東教授認為，有幾個問題必須厘清，其一，《征求意見稿》的適用范圍，條例大部分內容涉及行政機關，但是除行政機關外，其他的機關如法院是否在該范圍之內。二是如何處理與其他法律法規的關系。楊偉東坦言，《征求意見稿》有很多內容實際上重復已經有的法律法規，這就涉及處理這部行政法規和別的法律關系問題。