作者:江蘇高校法治發展協同創新中心 李小紅

罰款是一種重要的行政處罰類型,1996年10月1日起施行的行政處罰法規定“當事人對行政處罰決定不服申請行政復議或者提起行政訴訟的,行政處罰不停止執行”;當事人逾期不繳納罰款的,作出行政處罰決定的行政機關可以采取每日按罰款數額的3%加處罰款的強制執行措施。由此可見,加處罰款,本質上是執行罰,是一種行政強制執行手段。

2012年1月1日起施行的行政強制法對行政強制執行有專章規定,依據該法,行政強制執行程序有兩類,即行政機關強制執行和行政機關申請人民法院強制執行。根據基本的法律適用原則,在實務中,行政機關和人民法院對待加處罰款問題均應克制。

一、 具有行政強制執行權的行政機關加處罰款應克制

行政機關作出行政決定,同時負責強制執行,可以提高行政效率,但畢竟是一種運動員兼裁判員的制度,為防止行政權濫用,行政強制法對此進行了嚴格限制,即只有具有行政強制執行權的行政機關才可強制執行,同時執行程序必須嚴格依法進行。針對加處罰款問題該法作了多方面限制:一是適用前提特定,即行政機關只能針對逾期不履行“金錢給付義務的行政決定”的當事人才可決定是否加處罰款。二是加處罰款上限特定,即加處罰款的數額不得超出金錢給付義務的數額。三是加處期間特定,即實施加處罰款或者滯納金超過三十日,行政機關應啟動催告、強制執行等后續程序。盡管有如上限制,但法律規定的依然模糊,比如“可以”“不可以”加處罰款的裁量標準是什么?超過三十日之后行政機關怠于催告、強制執行是否還應繼續加處罰款?等等,這些都給實務工作帶來困擾。

筆者認為,具有行政強制執行權的行政機關加處罰款應克制。具體說來:一是如果通過查封、扣押、凍結等措施可以確保罰款得到執行,則不應再加處罰款。因為加處罰款的目的是促進相對人在法定期限內履行法定義務,如果這一目的已經達到,則加處罰款就失去正當性。二是對于基數較大的罰款,各地應設定更加具體的加處罰款上限。法律規定“加處罰款的數額不得超出金錢給付義務的數額”,但對于動輒上千萬的罰款,任何一個主體籌集繳款都需要一定的時間,如果逾期不繳每日按罰款數額的3%加處罰款,則逾期三四十天后,加處罰款數額即可上千萬,這相當于變相實施“一事二罰”。三是相對人逾期未繳罰款行政機關應及時啟動催告、強制執行程序,不應為增加加處罰款而怠于履行職責。

二、 無行政強制執行權的行政機關不宜直接決定加處罰款

加處罰款是執行罰,那么無行政強制執行權的行政機關即不宜直接決定加處罰款。當前,不少行政機關在制作處罰決定書時,一方面告知相對人收到處罰決定書之日起十五日即應繳納罰款,逾期加處執行罰;另一方面又告知相對人如不復議、訴訟又不履行決定,將申請人民法院強制執行。這是一種自相矛盾的行政處罰決定,依法理及當前的法律規定,無行政強制執行權的行政機關不宜在罰款類行政處罰決定書中列入加處罰款內容。

復議、訴訟期間不停止執行的法理在于行政行為效力先定,法律依據主要是行政處罰法第四十五條規定,即“當事人對行政處罰決定不服申請行政復議或者提起行政訴訟的,行政處罰不停止執行,法律另有規定的除外”。從法理角度看,行政行為效力先定的目的在于及時制止違法行為,維護行政主體執法權威,與“及時制止違法行為”法益相關的行政處罰主要是指行為罰,而罰款是典型的財產罰,財產罰不及時履行并不損害這一法益,先予執行財產罰反而會使后續執行工作陷入混亂;行政機關的執法權威也可以通過事后的強制執行程序予以保障。從法律角度看,行政強制法、行政訴訟法均有類似規定,即行政相對人如在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟,又不履行行政決定的,行政機關可以申請人民法院強制執行,或者依法強制執行。據此規定,強制執行行政處罰的條件是相對人在法定期限內既不進行權利救濟也不履行,如果在相對人權利救濟期間即加處執行罰,顯然與上述法律規定相悖。

三、 人民法院不應支持行政機關對相對人權利救濟期間的加處罰款

除行政強制法、行政訴訟法的規定外,針對加處罰款問題,《最高人民法院行政審判庭關于行政處罰的加處罰款在訴訟期間應否計算問題的答復》(〔2005〕行他字第29號)明確規定“對于不履行行政處罰決定所加處罰款屬于執行罰,在訴訟期間不應計算”。同時,實踐中,還有一個問題需要引起復議機關和人民法院重視,即無行政強制執行權的行政機關在其行政處罰決定書中直接決定了加處罰款,在后續的行政復議、訴訟程序中各方當事人僅僅圍繞行政處罰罰款進行辯、議、審,而對加處罰款問題不置可否,一旦行政處罰決定被維持,則其中的加處罰款同時生效。如此,行政機關在申請人民法院強制執行時,往往會請求既執行罰款本金,也執行加處罰款,此時,如果人民法院支持了行政機關對相對人權利救濟期間的加處罰款,則違反了行政強制法的立法本意,變相給予無行政強制執行權的行政機關以執行權。換言之,如果行政機關的行政處罰決定書中載有加處罰款內容,行政復議、訴訟期間,復議機關和人民法院應對加處罰款加以理涉,不應漏議、漏審;如果行政機關申請人民法院直接執行加處罰款,人民法院不宜支持。