從“一胎化”到“全面二孩”

——40年我國人口政策變化與政協聲音

圖為2018年7月13日人民政協刊發的有關“人口問題”的調研綜述

人口問題，關系到國家和民族的未來。從1980年,提倡一對夫婦只生育一個孩子（簡稱“一胎化”）為中心的計劃生育人口政策啟動，到“雙獨二孩”、“單獨二孩”政策逐步放開，再到“全面二孩”政策的落地實施，我國的人口政策已發生了歷史性轉變。“一胎化”已完成其歷史使命，“全面二孩”伴隨新時代“呱呱”落地。40年間，全國政協始終關注我國的人口發展問題，并協助黨和政府做了大量的工作，為政策的出臺和制定建言獻策，在我國人口發展及政策制定的特殊節點發揮了重要的作用。

人口重負催生“一胎化”政策

“每月退休工資總額的基礎上，多出5%為獨生子女費。”在海南省政協工作的李平（化名）正在辦理退休，她告訴記者，在向單位遞交的退休資料當中，有一項是提交獨生子女證。李平夫婦，是我國“一胎化”政策背景下，響應國家號召生育一個孩子的萬千夫婦中的一對。作為我國獨有的一種現象，“獨生子女”政策也是為緩解世界人口重負、中國計生政策調整的產物。回望過去，我國“獨生子女”政策的出臺，與社會發展需求密不可分，“獨生子女”政策的實施，對我國經濟、社會、人口等方面產生了深遠的影響，甚至改變了民族和國家的命運。

自古以來，人類依循自然規律，繁衍生息，代代相傳。據《現代世界的人口》記載，公元元年，世界人口為2.3億，1950年達到25.01億，人口快速增長問題越來越引起國際社會的重視。早在1954年，由聯合國主辦的首屆世界人口大會在羅馬召開，會上專家們就呼吁，警惕過快的人口增長率，因為“人口快速增長與社會問題有直接關系。”

有關資料顯示，1974年，第一屆政治人口會議在羅馬尼亞舉行。彼時，全球人口數為40億。本次會議通過了“世界人口活動計劃”，建議一些發達國家通過家庭規劃和有關出生控制計劃來控制人口增長，遭到大部分發展中國家的反對。1984年，在墨西哥召開的人口大會上，一些發展中國家的態度開始轉變——與1974年相比，時隔10年，全球人口增長了20%，已達48億，人口增長率與經濟發展的關系也引起世界范圍的廣泛關注。

實際上，早在上個世紀50年代初期，我國尚處在百廢待興階段時，全國政協就已對人口問題敲響警鐘。1953年，一屆全國政協常委邵力子在全國政協民主黨派無黨派人士“雙周座談會”上，針對當時兒童越來越多、入學困難等情況，第一次提出實行計劃生育的主張。1954年9月，邵力子在第一屆全國人民代表大會第一次會議上鄭重地提出了計劃生育問題。1955年3月，中共中央頒發了有關節制生育的指示。1956年1月，中共中央制定的《1956年到1957年全國農業發展綱要(修正草案)》中，第一次將計劃生育作為大政方針和全局性問題提上議事日程。隨后11月，周恩來在中共八屆二中全會上再次強調節育問題的重要性。

1957年3月，時任衛生部部長的李德全聯合20余位委員在全國政協二屆三次全體會議上提議論述了計劃生育的重要性，指出“過多過密的生育會給家庭和已生子女帶來不良影響”，強烈呼吁黨和國家重視人口問題。

全國政協二屆三次會議上，委員們就“限制人口的數量，改善人口的品質”“中國人口的龐大，阻礙了中國的近代化”等問題，論述了節制人口的必要性與迫切性，并開展了以大量事實為依據的研究。

此后，經歷了1957年反右派斗爭及之后文化大革命的特殊歷史時期，中國計生政策被擱置，導致人口急速繁衍。據有關數據，1953年第一次全國人口普查結果顯示中國內地人口達到5.8億，1963年出生率達到43.37‰，1964年我國內地人口已達6.94億。

1978年，改革開放元年開啟，中國經濟還面臨巨大困難。據統計，當時我國9.6億多人口中，有2.5億絕對貧困人口，人口問題成為制約中國經濟發展的重要因素。十一屆三中全會以后，國家決策層開始認識到人口多、增長速度快已成為經濟和社會發展的沉重負擔。1979年1月召開的全國計劃生育辦公室主任會議，提議國家開始逐步實行嚴格的人口控制政策。

1980年9月25日，黨中央發出《關于控制我國人口增長致全體共產黨員共青團員的公開信》，提倡一對夫婦只生育一個孩子（簡稱“一胎化”），這標志著我國以“一胎化”為中心的計劃生育人口政策啟動。1982年，“夫妻雙方有實行計劃生育的義務”被寫進憲法，一對夫婦只生一個孩子被中共十二大確定為基本國策。

有關數據顯示，“一胎化”人口政策的全面實施，使我國人口過快增長的問題得到了有效控制———30年間少生4億多人口，在世界人口發展問題上取得舉世矚目的成就，贏得了世界認可，也使得我國因人口增長過快所帶來的貧困落后局面得以改善。據2011年4月發布的第六次人口普查數據顯示，與上世紀70年代相比，我國的人口年均增長率已經從1.59%下降到0.57%，年均增加人口從1350萬減少到764萬，總和生育率從上世紀70年代末的2.5左右下降到1.5左右。

社會問題凸顯專家呼吁放開“二孩政策”

“一胎化”人口政策在實現有效控制人口過快增長的同時，也帶來了一系列日趨嚴重的社會問題：實行“一胎化”計生政策以來，我國少生幾億人口，人口增長率控制效果明顯，但是，2011年4月發布的第六次全國人口普查數據顯示，與2000年第五次全國人口普查相比，我國0~14歲人口下降6.29個百分點；60歲及以上人口上升2.93個百分點，其中65歲及以上人口上升1.91個百分點。這表明，我國人口增長處于低生育水平階段，逐漸進入老齡社會，贍養負擔加重，性別比例失調明顯，婚戀矛盾日益凸顯。

據有關資料顯示，早在1980年中共中央的《公開信》中就富有遠見地提出：“到30年以后，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了。”由此可見，“一胎化”人口政策是我國在特定的歷史條件下所采取的特殊政策。隨著社會的發展，“一胎化”政策已完成歷史使命，亟待適時調整。

其實，學界呼吁調整人口政策由來已久，學者們曾在2004年、2009年和2014年進行過3次影響較大的“建言”。2004年的“建言”就提到，中國應實行“分類實施、逐步放開、兩步到位、平穩過渡”的人口政策調整方案。

2008年起，原國家人口計生委就啟動了調整完善生育政策的準備工作。通過一系列調查、核查、校驗等，對我國人口總量和結構、生育現狀及人口變動趨勢有了比較客觀、準確的判斷和估計。

2010年1月6日，原國家人口計生委下發的《國家人口發展“十二五”規劃思路(征求意見稿)》中提到，要“穩妥開展實行‘夫妻一方為獨生子女的家庭可以生育第二個孩子’的政策試點工作。”

每年兩會，都有全國人大代表和政協委員為人口問題建言獻策。十二屆全國政協委員王名曾多年連續就“二孩政策”遞交提案。在接受采訪時，王名曾向媒體表示，從開始提出放開二孩到取消一胎化，再到2016年的全面放開二孩生育，全國政協發揮了重要的作用。

2011年兩會期間，十二屆全國政協委員李崴也曾向大會提交了《關于計劃生育政策需要盡快調整的建議》的提案，建議放開二孩政策。同年11月，我國全面放開“雙獨二孩”，即夫妻雙方均為獨生子女的可生育二孩。

2012年，中央做出關于調整完善生育政策的明確指示。2013年，新華社發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提到，“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展。”十八屆三中全會時，則決定啟動“單獨二孩”政策。

資料顯示，曾有專家表示，國家實行獨生子女政策的初衷是為了防止人口膨脹，對國家的經濟、有限資源利用等造成不利影響。而隨著社會的發展，獨生子女政策已不能滿足社會需求，所以國家在2013年啟動實施“單獨二孩”政策，繼而發現“單獨二孩”也不能緩解下滑的出生率、人口老齡化等現象。

2014年12月15日社科院《經濟藍皮書》呼吁，盡快將計劃生育政策從“單獨二孩”過渡至“全面二孩”，進一步完善人口發展戰略以及積極應對人口出生率下滑和性別結構失衡及老齡化等問題。

2015年兩會期間，十二屆全國政協委員李崴向大會提交了《再次呼吁調整計劃生育政策，全面放開生育二胎》的提案。在接受有關媒體采訪時他曾說“再不放開二胎，各方面的負面影響將越來越明顯。”

2015年10月29日，中共十八屆中央委員會第五次全體會議公報中指出，“促進人口均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策，積極開展應對人口老齡化行動。”2016年1月1日，“全面二孩”政策落地實施。

2017年兩會期間，多名政協委員向大會提交了有關人口問題的提案。李崴三份有關人口問題的提案，其中一份就當前較低的生育水平和日益加快的老齡化現象建議，國家要全面放開生育政策。李崴認為，即使全面放開二孩，生育率也遠遠低于更替水平，“我國人口在2018年達到高峰之后，將會開始急劇萎縮。”這種人口不斷衰微的趨勢，將嚴重影響我國經濟可持續發展，也不能適應中華民族的偉大復興事業需要。

人口問題始終是全國政協關注的熱點問題。今年5月~6月，全國政協還就“中長期人口變動與經濟社會發展”專題，組織調研組分別赴新疆、北京、廣東、山東等地市開展系列調研活動，全國政協副主席李斌參加了部分調研。

“我們此次調研的目的，就是要深入了解和準確把握新時代人口發展新特點新規律，繼而為國家科學研判人口中長期變動趨勢、統籌人口與經濟社會協同發展作出人民政協的新貢獻。”李斌指出，人口問題關系國計民生、事關千家萬戶，促進人口長期均衡發展，對于我國實現從人口大國到人力資源強國的轉變，對于全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、建成社會主義現代化強國，都具有十分重要的意義。