這是一個前所未有的、關于城鄉融合的新夢想。

如果說,改革開放以后的中國城鎮化進程是以農村人口和生產要素向城市流動為主,今天,我們已開始進入城鄉要素資源雙向流動的新階段。當“大城市病”不斷蔓延,越來越多的城市先進生產要素開始“下鄉”,與農村的青山綠水、特色文化等資源結合,就催生出新事物——特色小鎮。

11月22日,十三屆全國政協第十五次雙周協商座談會在北京召開,圍繞“妥善解決特色小鎮建設中存在的問題”建言資政。中共中央政治局常委、全國政協主席汪洋主持會議并講話。 人民政協報記者 田福良 攝

既具備城市的現代化功能,又留住了美麗鄉愁,特色小鎮如同現代版的田園牧歌,在一些發達國家,它已成為很多城里人向往的樂土。在中國經濟調檔升級的當下,特色小鎮建設蘊藏著巨大的市場機會。

2015年,習近平總書記就特色小鎮和小城鎮建設作出重要批示,國家發展改革委、住房和城鄉建設部等相繼出臺相關指導意見。政策的東風激發了地方政府和企業的熱情,特色小鎮迅速火了起來,它正成為一些地方新的經濟增長點,呈現多樣化發展態勢。

火,是必然的,但如果對特色小鎮概念理解不清、定位不準,則容易“過火”。為“妥善解決特色小鎮建設中存在的問題”,11月22日,全國政協召開雙周協商座談會,委員、地方相關代表人士和國家部委負責同志匯聚一堂,共同把脈特色小鎮建設。在與會者看來,作為當前經濟發展的新“風口”,特色小鎮建設需要熱情投入,也需要理性回歸。

政府要“引導”不要“主導”

特色小鎮是什么樣?在國家發展改革委的文件中有清晰的表述:“在幾平方公里土地上集聚特色產業、生產生活生態空間相結合、不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺”。

然而,對于這個概念,各地的理解并不一致。

為開好此次雙周協商座談會,10月中旬,由全國政協副主席、九三學社中央常務副主席邵鴻率隊的全國政協提案委員會調研組赴江蘇、安徽兩省,就此課題開展重點提案督辦調研。擔任調研組組長的提案委員會副主任郭庚茂看到了不少成功案例,也了解到地方的一些困惑和問題。

“有的將特色小鎮當成一個筐,把園區、項目、建制鎮等都往里裝;有的‘新瓶裝舊酒’,將傳統產業集聚地冠以特色小鎮名號;有的甚至以特色小鎮為名搞房地產開發。這些問題如不及時糾正,或干擾中央決策部署落實、勞而無功,或形成‘空鎮’‘鬼鎮’甚至爛尾工程。”郭庚茂在會上說。

其實,部分地方對特色小鎮建設的“誤讀”,往往源自對傳統發展路徑的依賴,以為戴上特色小鎮的“帽子”就有項目有土地有資金,一不小心就走上了政府包攬的路。

作為先行者,浙江省的特色小鎮是全國學習借鑒的范本。會上,浙江省常務副省長馮飛介紹了情況:他們按照產業“特而強”、功能“聚而合”、機制“新而活”、空間“小而美”的路子走,2017年,特色小鎮已占全省1.1%的建設用地,創造了4.6%的總產出。

馮飛說,浙江的經驗之一是堅持市場化導向,突出發揮企業主力軍作用,包括強調非政府投資占比要高于70%,特色產業投資占比要高于70%的硬性要求,杜絕政府大包大攬。同時,堅持創建制方式,要求先干起來,干中給政策、干成授牌子,中間實行動態管理,優勝劣汰。

特色小鎮靠行政手段造不出來,要尊重市場規律,這是會上的共識。

“建議處理好政府與市場的關系,明確政府角色定位,只做特色小鎮的謀劃者、改革者和服務者。”馮飛說。郭庚茂認為,政府要“引導”不要“主導”,可以“選苗助長”,但不能“自種自養”。他建議政府強化服務支持,著重在理念引導、規劃制定、平臺搭建、政策創新方面更好發揮作用。政府可以適當扶持企業、支持創業,但不能包攬投資。

談及投資,來自香港的蔡黃玲玲委員建議借鑒香港經驗,引入私人投資參與、眾籌或組織企業與政府共同成立基金,設定投資對象、金額及時間限制以減低政府的投資風險。

產業要“特”

特色小鎮的最大特色是產業,沒有產業,也就沒有根基。在一些委員看來,只有發展符合當地實際的特色產業,才能防止特色小鎮“千鎮一面”,淪為房地產化和形象工程的載體。

莫天全委員表示,目前部分地區特色產業發展基礎弱,特色不“特”或者不知道如何做“特”。

產業怎么做“特”?浙江省杭州市余杭區政協副主席、未來科技城管委會副主任趙喜凱講了杭州“夢想小鎮”的經驗。

在杭州市核心區外,曾有一片廢棄糧倉和破敗老街,現在,它已是全國聞名的互聯網創業者的“夢想小鎮”。趙喜凱說,結合區域產業基礎和小鎮“坐擁阿里,緊鄰浙大”的優勢,他們鎖定互聯網產業作為小鎮的特色產業,并根據互聯網企業創業特點,增加了小鎮集聚天使投資的功能。

顯然,特色小鎮的產業發展必須因地制宜。高亞光委員認為,特色小鎮的產業選擇可考慮三個維度:具有鮮明的地域特質,已有很好的產業孕育土壤和稟賦,先人一步的前瞻性產業。對此,何曉勇委員建議,國家在培育、申報中要強化特色產業發展規劃內容的強制設定,在后續跟進指導、督查驗收中重點考核,寧缺毋濫。

以人為本

在特色小鎮建設中,政府不需要做的事很多,需要做的事也很多。

特色小鎮不是空中樓閣,建,首先面臨土地問題。

會上,部分委員認為,特色小鎮種類繁多,土地供應會涉及很多不同性質的土地,尤其是農村土地的流轉市場還處于不太成熟的階段,完善土地出讓機制、確保產業用地很重要。

“如何破題集體土地利用問題,探索農村土地利用的可行政策、法律保障和共贏模式?”許進委員提出了這樣的問題。在他看來,為防止房地產化,需要完善土地配套政策,更加合理地規定住宅用地占比,充分考慮基礎設施用地和公共服務設施用地。

劉聰委員說,建設特色小鎮,有些地方過分依賴新增建設用地,頻頻要規劃空間和土地指標,但同時,當地農村還有大量零散、粗放的土地,導致一邊無地可用,一邊效益低下。他建議用足用好“城鄉建設用地增減掛鉤”政策,通過盤活農村存量土地,解決特色小鎮空間不足、計劃不足、項目落地難等問題,并降低用地成本,支持企業發展。陳萌山委員則建議,把農業類特色小鎮作為農業農村體制改革的試驗平臺,允許先行先試。

對于一個小鎮而言,房子可以建造,但生活很難憑空造出來,特色小鎮不僅僅是經濟學上的概念,它還是一種生活方式和文明形態的進化,要實現生產生活生態空間相融合,最終的落腳點是“人”。

會上,作為中化集團董事長的寧高寧常委介紹了中化參與西藏自治區日喀則市崗巴縣特色小鎮建設的經驗。他現場展示了這個高原小鎮的風光照片,讓委員們看到了小鎮欣欣向榮的風貌。寧高寧用實例說明,企業布局特色小鎮要以人為本,聚焦民生改善,營造宜居環境。對此,李青委員建議政府建立長效的規劃實施管理機制,“目前的規劃在挖掘城鎮自然、歷史人文和產業元素方面不到位,沒有突出地域文化、時代特征,更無人文氣韻,有時是為了規劃而規劃,有規劃不執行。”

土地、規劃、融資……在交流互動中,委員們列出了特色小鎮建設中亟待解決的問題,得到了國家發展改革委、住房和城鄉建設部、自然資源部、生態環境部等部委負責同志的坦誠回應。委員們期待,特色小鎮的發展能夠真正“不偏不倚”,釋放出城鄉融合發展和內需增長新空間,助推經濟高質量發展。