不久前,山東省高級人民法院行政庭向社會公布7起涉及農村土地征收、城市房屋征收的典型案例,在社會上引起巨大反響。這些案例的公之于眾,對于促進行政機關依法行政,引導社會公眾正確運用法律法規維護自身合法權益,無疑具有強烈的現實意義。

長期以來,各地大量土地房屋征收補償糾紛的產生,絕大多數與行政機關不依法行政直接相關。本報結合山東省公布的7起征收拆遷典型案例,將陸續推出兩篇報道,透析征收拆遷中行政機關程序違法、實體違法的種種表現,期待以此推動行政機關充分運用法治思維和法治方式開展工作,依法協調和處理各種利益問題,進一步積極預防、妥善協調、有效化解征收拆遷糾紛。

行政機關因程序違法導致敗訴,在征收拆遷領域尤為突出。

“一般來說,目前在國有土地上房屋征收與補償的程序越來越規范,補償標準也比較合理。但是,在重大工程與重大項目上,由于工期緊等原因,很容易出現不按規定的程序作出房屋征收或補償決定的現象。”近日,山東省高級人民法院行政審判庭副庭長侯勇在接受《法制日報》記者采訪時介紹。

在山東高院行政庭近日公布的7起涉征收拆遷的典型案例中,涉及行政機關程序違法的只多不少。其中,在集體土地征收上,有些地方政府根本未報請有權機關(省政府或國務院)批準征收就辦理農用地轉用審批手續。

“程序是法治與恣意的分水嶺。依法行政不僅要求實體公正,而且要求程序公正,違反法定程序作出的行政行為即使結果正確也可能被判決撤銷或者確認違法。”侯勇說。

征收集體土地未批先占

2013年10月15日,山東省聊城市東昌府區侯營鎮政府、侯營鎮侯營村委會、東昌府區財政局簽訂《西環南環路征用土地補償協議》。該協議約定:經東昌府區區委、區政府研究決定,征用侯營村屬“五環工程”西環、南環路地段的土地265141平方米,其中農用地210036.86平方米；被征用土地在辦理土地征收手續前土地征用補償價格為每年按畝產800斤小麥、800斤玉米計算,每年12月31日前付清本年度補償款。

王某系侯營村村民,在本村有承包耕地。2014年2月26日,王某1.62畝承包土地因“五環工程”被東昌府區政府和侯營鎮政府占用,但占用王某承包地未辦理土地征收手續。王某不服,提起訴訟。

山東高院經審理認為,根據土地管理法規定,建設項目需要使用農用地等農村集體土地的,應當依法辦理土地征收及農用地轉建設用地審批手續。本案中,東昌府區政府、侯營鎮政府認可占用了王某合法的承包土地,但未報請有權機關批準征收并辦理農用地轉用審批手續,只是通過所謂“三方協議”形式占用該土地進行建設,明顯違法。

因涉案土地已經建設使用,無法恢復返還,原審法院判決確認該實際占地行為違法,并責令東昌府區政府、侯營鎮政府按照法律規定采取相應的補救措施,符合行政訴訟法第76條規定,山東高院遂判決駁回上訴,維持原判。

“隨著我國城鎮化進程的加快,土地資源供需矛盾突出,堅守18億畝耕地紅線面臨嚴峻挑戰。要加強對農村集體土地所有權和使用權的保護,堅持我國耕地紅線不突破、糧食生產能力不減弱、農民利益不受損的底線。”山東高院行政審判庭庭長黃明春說。

因此,各級政府對農用地征收征用應當遵循法定權限和程序,合理界定征收征用適用的公共利益范圍,嚴禁“未批先占”“以租代征”等違法占地行為。對于各級政府違反法定程序,通過“未批先占”“以租代征”等方式違法占用土地的,人民法院應當依法予以糾正。

“對于確因公共利益建設使用無法恢復返還的,應當通過補辦征收手續等方式予以補救。”黃明春說。

法院裁定準予強拆后起訴

2013年8月30日,山東五蓮縣政府作出房屋征收決定,鄭某的房屋位于征收范圍內。2013年12月31日,五蓮縣政府對鄭某作出房屋征收補償決定。2017年4月28日,五蓮縣政府向鄭某送達房屋征收補償決定催告書。催告期屆滿后,鄭某未履行搬遷義務。五蓮縣政府遂向五蓮縣人民法院申請強制執行。

2017年5月9日,五蓮縣人民法院作出準予強制執行裁定,裁定限鄭某三日內騰空被征收房屋并與房屋征收部門辦理交接及補償安置手續,逾期強制執行由五蓮縣洪凝街道辦事處組織實施。2017年5月23日,洪凝街道辦對鄭某的房屋及附屬設施予以強制拆除。鄭某不服,提起訴訟,請求確認五蓮縣政府和洪凝街道辦在強制執行過程中超范圍執行的行政行為違法。

日照市中級人民法院一審認為,行政機關依據準予執行裁定實施的強制拆除行為,屬于執行人民法院生效裁定的行為,并非行政行為,不屬于行政訴訟的受案范圍,故裁定駁回鄭某的起訴。

山東省高級人民法院二審認為,行政機關依據準予執行裁定所實施的強制拆除行為屬于行政強制執行行為,仍屬于行政行為。鄭某的訴求屬于在行政強制執行過程中產生的爭議,有待進一步司法審查,依法應當屬于行政訴訟的受案范圍,遂裁定撤銷一審裁定并指令一審法院繼續審理。

“行政機關經人民法院裁定準予執行后,對被征收房屋實施強制拆除行為所引發的行政訴訟案件逐年增多,如何認識這一行為的性質,確立合理的司法審查標準,是當前司法審判執行面臨的新情況,也是保護行政相對人合法權益的新路徑。”黃明春介紹。

基于此,如果相對人以行政機關實施的強制執行行為存在違反法定程序、與準予執行裁定確定的范圍、對象不符等特定情形,給其造成損失為由提起行政訴訟的,人民法院應當依法受理。如果相對人僅以行政機關據以申請執行的行政行為本身違法等為由主張行政機關實施的強制執行行為違法提起行政訴訟的,因該行政行為已經經過司法審查,人民法院可不予受理。

在推進“裁執分離”過程中,將依據法院準予執行裁定實施的強制執行行為納入行政訴訟的受案范圍,無疑進一步保障了行政相對人的訴權,更有利于監督和促進依法行政。

征收拆遷程序合法法院支持

2016年4月5日,濟南市歷下區政府作出房屋征收決定并予以公告,同時公布了征收補償方案和房屋征收部門。于某居住的房屋位于征收范圍內。2015年11月8日,被征收人代表投票選出10家評估機構負責項目的征收評估工作。2016年4月13日,評估機構對于某的房屋作出分戶評估報告,確定了房屋的單價和總價。

于某在法定期限內未就評估結果向評估機構申請復核評估,也未向評估專家委員會申請鑒定。在征收補償方案限定的補償簽約期限內,于某未就涉案房屋與征收部門達成補償協議。2016年12月7日,歷下區政府作出房屋征收補償決定并送達于某。于某不服,提起訴訟,請求撤銷上述征收補償決定。

濟南市中級人民法院一審認為,歷下區政府具有作出征收補償決定的法定職權。在征收補償過程中,由被征收人代表投票選出評估機構對被征收的房屋進行評估。涉案評估報告送達于某后,其未在法定期限內提出異議。歷下區政府依據分戶評估報告等材料,確定了涉案房屋的補償金額。在于某與征收部門未達成補償安置協議的情況下,歷下區政府按照征收補償方案和分戶評估報告作出征收補償決定,確定被征收人在規定的時間內選擇補償方式,規定室內裝修費和附屬物補償費待入戶評估后再行補償,不違反法律、行政法規的強制性規定,亦不會侵害當事人的合法權益,被訴決定認定事實和適用法律正確,程序合法,故判決駁回原告訴訟請求。

于某不服,提起上訴。山東高院判決駁回上訴,維持原判。

“程序合法不僅是行政權規范行使的重要方式,也是維護相對人合法權益的保障機制。《國有土地上房屋征收與補償條例》確立了征收補償應當遵循決策民主、程序正當、結果公開原則,并對評估機構選擇、評估結果申請復估、申請鑒定等重要程序節點作了明確規定。在房屋征收補償過程中,行政機關不僅要做到實體合法,也必須做到程序正當。”黃明春說。

嚴格執行征收拆遷法定程序

“實踐中,一些執法部門在執法過程中隨意簡化程序或者不遵守程序的現象比較突出,一些數據表明,因違反法定程序被判敗訴的占敗訴總數的近四成。”侯勇說。

此類現象表現為:有的行政機關在征收拆遷時不依法履行告知、聽證、評估、報批等法定程序；有的行政機關在相對人有明確地址可以直接送達的情況下,在被征收房屋或者強拆的建筑物上張貼公告送達；有的行政機關在作出房屋征收決定過程中,未依法召開聽證會,有的涉及被征收人數量較多時,未經政府常務會議討論決定；有的征收補償費用未能足額到位、專戶存儲、專款專用等。

據介紹,目前山東省出現較多的以村民自治方式進行的舊村改造項目,一般由村集體組織實施,行政機關并未作出相應行政行為,相關舊村改造項目一旦發生糾紛,村民難以通過行政訴訟的方式獲得救濟。

對此,侯勇建議,要嚴格執行《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的程序,建議各級行政機關在征收補償過程中堅持科學、民主、依法決策,避免在補償不到位、程序違法或違反程序正當性、未進行社會穩定風險評估等情形下作出征收補償決定。針對土地上房屋征收補償中出現的村民自治式舊村改造等新情況、新問題開展調研,規范農村土地征收補償工作,并將村民自治式的舊村改造納入新農村建設的統籌規劃。

“對事關經濟社會發展全局和人民群眾切身利益的城建規劃、征地拆遷等重大事項,建議完善公告、聽證、風險評估、集體討論決定等法定程序,廣泛聽取意見,充分溝通協商,從源頭上預防和化解矛盾糾紛。”侯勇表示。