作者:生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副總工程師、研究員 王夏暉

城市作為區(qū)域空間組織的重要形式,集中了大部分人口和產(chǎn)業(yè),日益成為推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要空間載體。城市及城市群區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量在很大程度上反映著我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效,也是衡量經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)尺。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》明確提出,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)地區(qū)的市、縣級政府,要于2018年年底前制定實施限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃,向上級政府備案并向社會公開。同時,明確了到2020年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo),并確立了細(xì)顆粒物(PM2.5)濃度等一系列具體指標(biāo)。目標(biāo)已明,藍(lán)圖已就,如何科學(xué)規(guī)劃,有力有效推進(jìn)城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)工作,成為當(dāng)前急需研究解決的重要課題。

城市環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)工作大多針對單一環(huán)境要素

我國城市環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)工作,最早始于20世紀(jì)80年代開展的城市環(huán)境綜合整治及定量考核工作,按環(huán)境質(zhì)量、污染控制、環(huán)境建設(shè)、環(huán)境管理等指標(biāo)進(jìn)行考核并評分。1996年,按照《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》要求,開展“一控雙達(dá)標(biāo)”工作,要求城市中空氣和地表水按功能區(qū)達(dá)到國家規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。隨著《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》的陸續(xù)發(fā)布實施,對環(huán)境質(zhì)量較差城市的限期達(dá)標(biāo)要求日益明確,綜合改善城市環(huán)境質(zhì)量的需求也更加迫切。

從法理依據(jù)上看,我國《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定:“未達(dá)到國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府,應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃,并采取措施按期達(dá)標(biāo)。”此外,《大氣污染防治法》和《水污染防治法》也作出了相關(guān)規(guī)定。從目前相關(guān)城市開展的環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)工作看,大多針對的是城市單一環(huán)境要素的環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)部署,偏重于大氣和水,對不同的環(huán)境要素未體現(xiàn)差異化達(dá)標(biāo)要求,沒有在城市尺度確立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合達(dá)標(biāo)指引。

新時代對城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)提出新要求

中國特色社會主義進(jìn)入新時代,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這對生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了更多新要求。目前,一些城市新老環(huán)境問題交織,區(qū)域性、布局性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境風(fēng)險凸顯,重污染天氣、黑臭水體、垃圾圍城、生態(tài)破壞等問題突出,成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸制約,成為全面建成小康社會的短板。針對這些問題,以推進(jìn)城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)行動為抓手,提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要,已十分緊迫。

當(dāng)前,城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的新要求具體包括以下5個方面:

一是突出綜合達(dá)標(biāo)。不再是大氣或水環(huán)境等單一要素質(zhì)量達(dá)標(biāo),需要以城市為地域單元的大氣、水、土壤、生態(tài)等涉及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的全要素達(dá)標(biāo),特別是增加了生態(tài)質(zhì)量達(dá)標(biāo),將原有的“環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)”。

二是實施協(xié)同達(dá)標(biāo)。打破生態(tài)環(huán)境要素之間分割治理模式,以特征污染物和共性污染物為對象,構(gòu)建污染物輸送的源—匯關(guān)系鏈條,找準(zhǔn)關(guān)鍵節(jié)點采取針對性治理措施,提高多污染物、多要素的協(xié)同治理效應(yīng)。

三是采取差異達(dá)標(biāo)。根據(jù)不同生態(tài)環(huán)境要素特點,確定達(dá)標(biāo)評判指標(biāo)體系。大氣、水環(huán)境按照功能區(qū)達(dá)標(biāo)要求進(jìn)行評判,土壤環(huán)境按照風(fēng)險管控和安全利用成效評判,生態(tài)系統(tǒng)則按照服務(wù)功能和提供生態(tài)產(chǎn)品情況評判。

四是要求限期達(dá)標(biāo)。按照國家打好污染防治攻堅戰(zhàn)的總體部署,2020年全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量未達(dá)標(biāo)城市在找準(zhǔn)問題、明確差距的基礎(chǔ)上,需要制定清晰的達(dá)標(biāo)時間表、路線圖和具體施工圖,實施限期達(dá)標(biāo)行動。在打贏攻堅戰(zhàn)、補齊短板基礎(chǔ)上,瞄準(zhǔn)2035年生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)的長期目標(biāo),持續(xù)推進(jìn)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持久戰(zhàn)。

五是實現(xiàn)量化達(dá)標(biāo)。建立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與達(dá)標(biāo)措施的量化對應(yīng)關(guān)系,明晰各項措施對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的貢獻(xiàn)度,使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善可測可評可統(tǒng)計,不再是“一筆糊涂賬”。

有效推進(jìn)城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的幾點建議

針對不同城市生態(tài)環(huán)境問題的主要特點和城市發(fā)展定位,要在京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶大保護(hù)、“一帶一路”倡議等國家戰(zhàn)略,以及城市未來5~10年的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大格局下謀劃生態(tài)環(huán)境問題的解決路徑,以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式根本轉(zhuǎn)變,而不是“為達(dá)標(biāo)而達(dá)標(biāo)”的短期行為;統(tǒng)籌攻堅戰(zhàn)與持久戰(zhàn),確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的可持續(xù)性。為此,筆者提出6項建議:

第一,系統(tǒng)評估城市生態(tài)環(huán)境—經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng),準(zhǔn)確診斷問題。開展城市定位、產(chǎn)業(yè)體系、人口和城鎮(zhèn)建設(shè)、能源結(jié)構(gòu)等系統(tǒng)評估,確定城市未來發(fā)展目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會特征。評估主要生態(tài)系統(tǒng)格局、類型、結(jié)構(gòu)、功能和質(zhì)量。以大氣、水、土壤為重點,在全市整體生態(tài)環(huán)境大系統(tǒng)格局下,評估環(huán)境質(zhì)量狀況。根據(jù)綜合評估結(jié)果,診斷提出生態(tài)環(huán)境量化評估問題清單。綜合考慮城市發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步等各類因素,開展未來5~10年經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境預(yù)測分析。

二是精確繪制“城市污染源地圖”,建立污染物源—匯關(guān)系。以水環(huán)境(化學(xué)需氧量、氨氮、總磷等)、大氣環(huán)境(二氧化硫、氮氧化物、顆粒物等)、重金屬(鉛、汞、鎘、鉻、砷等)主要污染物為關(guān)鍵對象,編制針對不同污染物的全口徑污染源清單,明確每一污染源的位置、規(guī)模、類型、排放量等信息,繪制“城市污染源地圖”。以大氣、水、土壤三大要素為核心,利用中尺度與小尺度模型集成模擬技術(shù),構(gòu)建水、大氣傳輸影響模型,建立從污染源到環(huán)境介質(zhì)的源—匯關(guān)系鏈條。

三是測算生態(tài)環(huán)境安全閾值,對標(biāo)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)差距。測算城市大氣和水環(huán)境容量、主要污染物排放量、新建項目污染物排放量、減排潛力等。基于水文、水質(zhì)、下墊面、氣候等數(shù)據(jù),模型模擬與數(shù)據(jù)分析相結(jié)合,評估累積性、突發(fā)性環(huán)境風(fēng)險和新建項目對水質(zhì)、空氣質(zhì)量的影響。開展生態(tài)功能重要性和生態(tài)環(huán)境敏感性評估,確立生態(tài)保護(hù)紅線分布、面積,作為生態(tài)安全底線。以國家大氣、水、土壤、生態(tài)等環(huán)境質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)或指數(shù)為依據(jù),開展生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)度測算,準(zhǔn)確認(rèn)知達(dá)標(biāo)差距與主要因子。

四是科學(xué)劃分生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合達(dá)標(biāo)區(qū),集中推進(jìn)重點區(qū)達(dá)標(biāo)。在已有主體功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)保護(hù)紅線、水污染控制單元等涉及的生態(tài)環(huán)境分區(qū)基礎(chǔ)上,結(jié)合分要素環(huán)境質(zhì)量和污染風(fēng)險空間評價結(jié)果,以及生態(tài)環(huán)境安全閾值測算、污染物源—匯關(guān)系鏈條,劃分不同的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合達(dá)標(biāo)區(qū)。確定每一達(dá)標(biāo)區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)評判指標(biāo)體系,其中差距較大的區(qū)域列為重點限期達(dá)標(biāo)區(qū),后期的治理措施、工程優(yōu)先考慮,以提高治理成效。

五是運用綜合手段實施系統(tǒng)達(dá)標(biāo)行動,制定時間表、路線圖和具體施工圖。以達(dá)標(biāo)差距較大區(qū)域、超標(biāo)率較高因子、影響范圍較大的指標(biāo)為重點,綜合運用技術(shù)、管理、工程、行政等手段,系統(tǒng)推進(jìn)全要素生態(tài)環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)。制定分年度實施計劃,明確分階段標(biāo)志成果、任務(wù)分工、責(zé)任清單。建立達(dá)標(biāo)重點項目庫,將重點項目落實到每一個達(dá)標(biāo)分區(qū)。針對不同城市的地域性、特征性重點問題,制定實施專題達(dá)標(biāo)行動方案。

六是構(gòu)建生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)支撐體系,細(xì)化實化任務(wù)和責(zé)任清單。構(gòu)建技術(shù)支撐體系,針對不同城市主要污染源類型,分別制定特征污染物減排技術(shù)路線。健全政策支撐體系,對企業(yè)清潔生產(chǎn)改造、畜禽養(yǎng)殖場搬遷、污染治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等制定具體的配套經(jīng)濟(jì)政策。完善投資支撐體系,梳理國家到地方各類生態(tài)環(huán)保資金渠道和市級財政支出結(jié)構(gòu),明確每類達(dá)標(biāo)工程實施的投資來源。強化組織支撐體系,建立市政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、企業(yè)主體、公眾參與的行動機制,提出考核約束制度,明確各方責(zé)任和獎懲規(guī)則。同時,按照《意見》要求,城市限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃要向上級人民政府備案并向社會公開。