作者:上海市委黨校上海發(fā)展研究院原院長(zhǎng)、教授 鞠立新

當(dāng)前,長(zhǎng)三角三省一市不僅在電子信息、大型成套設(shè)備、海洋裝備、生物醫(yī)藥、精品鋼材、精細(xì)化工等原有支柱產(chǎn)業(yè)上名列世界前茅,而且在航空航天、新能源汽車、電子商務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)以及新型網(wǎng)絡(luò)等產(chǎn)業(yè)上異軍突起;不僅是吸引外商投資的聚集地,而且是中國(guó)對(duì)外直接投資的最大策源地。同時(shí),民企、外資和國(guó)企等各種經(jīng)濟(jì)成分在長(zhǎng)三角縱橫馳騁,地方政府持續(xù)互動(dòng)、良性溝通。從早期的“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)”,到15個(gè)兄弟城市年度協(xié)調(diào)會(huì),再到四省市主要領(lǐng)導(dǎo)年度座談會(huì),以及長(zhǎng)三角合作辦公室的正式運(yùn)作,一體化水平不斷提高。新時(shí)代,長(zhǎng)三角要實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量一體化,需要在更高水平、更高能級(jí)上整合資源,充分發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的協(xié)同發(fā)展。

經(jīng)驗(yàn)借鑒

60多年前,法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戈特曼總結(jié)大城市發(fā)展規(guī)律,提出“極化成長(zhǎng)理論”:由于具有多種優(yōu)勢(shì)條件,來(lái)自四面八方的各種要素資源越來(lái)越集聚在某一個(gè)城市,使得該城市迅猛發(fā)展成為特大型首位城市。然而,從全球城市群發(fā)展的最新趨勢(shì)來(lái)看,這種孤城獨(dú)塔式的“極化”發(fā)展現(xiàn)象已有很大變化。在新科技、新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)發(fā)生變革的大背景下,兄弟城市間越來(lái)越容易共享群體資源,“多點(diǎn)極化”和“群體共進(jìn)”局面正在形成。

英國(guó)倫敦城市群協(xié)調(diào)一體化機(jī)制建設(shè),主要通過(guò)新的行政架構(gòu)來(lái)推進(jìn)。早在上世紀(jì)40年代,為防止倫敦過(guò)度膨脹,英國(guó)方面就制定了《綠帶法》,要求在倫敦周圍建設(shè)環(huán)城綠化帶,并把倫敦大都圈分成三個(gè)圈層:市中心、內(nèi)倫敦、外倫敦,并設(shè)立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。但是,倫敦的“極化”發(fā)展仍不可阻擋,而大倫敦地區(qū)內(nèi)部互不隸屬的行政管轄反過(guò)來(lái)限制了協(xié)同發(fā)展。為此,1964年“大倫敦議會(huì)”順勢(shì)成立,以強(qiáng)化協(xié)調(diào)。可實(shí)踐中,它又與許多管理機(jī)構(gòu)發(fā)生矛盾,并進(jìn)一步增加了行政成本。到撒切爾夫人主政期間,“大倫敦議會(huì)”又被撤銷,大倫敦地區(qū)正式分成32個(gè)自治區(qū)和倫敦市,在各自管理的基礎(chǔ)上由環(huán)境部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。1994年工黨執(zhí)政后,在各大區(qū)域設(shè)立“政府辦公室”,作為中央政府的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。其中,“倫敦政府辦公室”專事大倫敦區(qū)域的協(xié)調(diào)。不久,又成立“倫敦規(guī)劃咨詢委員會(huì)”。2000年,成立“大倫敦市政權(quán)”,負(fù)責(zé)大倫敦地區(qū)的協(xié)調(diào)。

美國(guó)城市群一體化協(xié)調(diào)機(jī)制主要有四種:一是建立有權(quán)威的大都市地區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。例如,1967年設(shè)立“雙城大都市區(qū)議會(huì)”,協(xié)調(diào)圣保羅和明尼阿波利斯兩城市。二是成立地方政府協(xié)會(huì)。多個(gè)相鄰的地方政府之間,設(shè)立得到聯(lián)邦和州政府支持的橫向協(xié)會(huì)。這是具有官方色彩、松散型的地方行政法人組織,有規(guī)則章程,并有董事會(huì)等常設(shè)機(jī)構(gòu)。三是設(shè)立專項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。例如,1957年成立的華盛頓大都市區(qū)委員會(huì),覆蓋哥倫比亞特區(qū)、馬里蘭州、弗吉尼亞州的18個(gè)縣市,經(jīng)費(fèi)由聯(lián)邦和州政府撥款,成員政府作一些分?jǐn)偂Ｋ氖堑胤秸g的專項(xiàng)協(xié)議。這是較普遍采用的區(qū)域協(xié)調(diào)方式,主要運(yùn)用在重大公共設(shè)施建設(shè)、社會(huì)治安及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。

努力方向

國(guó)外城市群的一體化機(jī)制建設(shè)各有特長(zhǎng),不少經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。事實(shí)上,一體化發(fā)展是城市群協(xié)同健康發(fā)展的內(nèi)在要求和普遍規(guī)律,高水平的城市群本身就是一個(gè)高度同城化的概念。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,城市群邁向經(jīng)濟(jì)社會(huì)的區(qū)域共同體是大勢(shì)所趨。具體來(lái)看,可從以下幾個(gè)方面努力邁進(jìn):

第一,思維理念上提高,戰(zhàn)略層次上提升。要進(jìn)一步營(yíng)造協(xié)同一體化發(fā)展的輿論氛圍,確立共榮共贏共享的理念,摒棄一城一地的狹隘觀念。同時(shí),要進(jìn)一步服務(wù)全國(guó),主動(dòng)將地方、區(qū)域戰(zhàn)略對(duì)接國(guó)家要求和戰(zhàn)略。

第二,體制上完善。要充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)和特色功效,打造更有權(quán)威、更有效力的決策機(jī)制。可提升四省市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)機(jī)制,使之成為由中央領(lǐng)導(dǎo)主持的協(xié)同一體化年度會(huì)議決策機(jī)制。在省地市乃至鄰縣等不同層次上,要進(jìn)一步完善多層次地方協(xié)同機(jī)制,可適時(shí)強(qiáng)化常設(shè)協(xié)調(diào)體制,使之完善功能、更有影響力。

第三,運(yùn)作機(jī)制上創(chuàng)新。要進(jìn)一步創(chuàng)新和完善規(guī)劃?rùn)C(jī)制,不僅由國(guó)家編制長(zhǎng)三角整體發(fā)展規(guī)劃,而且要編制區(qū)域大交通、生態(tài)環(huán)境治理、重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技研發(fā)和社會(huì)治理等一系列重要專項(xiàng)規(guī)劃。要大力推進(jìn)地方法規(guī)的對(duì)接協(xié)同,避免各行其是乃至無(wú)謂消耗。在重要產(chǎn)業(yè)、重要行業(yè)領(lǐng)域及企業(yè)層面上應(yīng)創(chuàng)新協(xié)同一體化機(jī)制,可創(chuàng)設(shè)長(zhǎng)三角行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)、商會(huì)聯(lián)合會(huì)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、企業(yè)家協(xié)會(huì)聯(lián)盟、科研聯(lián)盟、教育聯(lián)盟、旅游聯(lián)盟和醫(yī)療聯(lián)盟等;對(duì)接地方政府的重要基金及其運(yùn)作機(jī)制,創(chuàng)設(shè)專項(xiàng)財(cái)政支持機(jī)制,使長(zhǎng)三角協(xié)同一體化機(jī)制的運(yùn)作更具保障;創(chuàng)新研究咨詢機(jī)制,使決策更科學(xué)化、更有系統(tǒng)性。