《中國經濟周刊》 記者 王紅茹｜北京報道

責編：姚冬琴

（本文刊發于《中國經濟周刊》2018年第25期）

因為與民眾的錢袋子息息相關，關于個人所得稅（下稱“個稅”）的話題一直備受關注。各地出臺的與個稅有關的優惠政策，也是其中之一。據《中國經濟周刊》記者不完全統計，全國至少有24個省級行政區出臺了個稅免征、個稅減免，以及個稅獎勵的相關優惠政策。各地的這些做法是否合理合法？

至少13省份曾出臺個稅免征文件

今年年初，黑龍江省出臺了《關于進一步做好支持高層次人才創新創業稅收服務工作的通知》，該通知系黑龍江省委組織部和省地稅局合發的文件，共有15條優惠政策、措施，其中包括對高層次人才本人取得各類獎金減免個人所得稅。通知指出，在該省工作的“兩院院士”“長江學者”、國家“千人計劃”“萬人計劃”入選者、“國家杰出青年科學基金”獲得者、“龍江科技英才”特殊支持計劃入選者以及省人才工作領導小組確認的各類高層次人才取得的補助或資助視為省政府頒發的科學技術方面獎金，免征個人所得稅。

免征個稅的情況，并非只有黑龍江。北京早在2001年和2005年就曾出臺過個稅免征相關的文件。

2001年，《北京市鼓勵留學人員來京創業工作的若干規定實施辦法》印發，規定市人民政府對做出突出貢獻的留學人員授予榮譽稱號并頒發一次性獎金，該項獎金免征個人所得稅。

2005年，北京市發改委印發的《關于促進首都金融產業發展的意見》中第二條規定，對市政府授予榮譽稱號并給予獎勵的金融企業管理人員和專業技術人員，所得獎金免征個人所得稅。

此外，山東也在2011年和2016年分別出臺了兩個個稅免征相關文件。其他出臺類似文件的省份還有上海、江蘇、浙江、安徽、福建、湖南、貴州、海南、甘肅、寧夏等。

仔細研讀這些省份出臺的個稅免征文件，可謂是五花八門。

比如，山東省在2016年出臺《關于進一步做好全省引進高層次人才稅收服務工作的通知》指出，省人才工作領導小組確認引進的各類高層次人才取得的一次性補助，免予征收個人所得稅。

安徽省2012年出臺的《關于進一步支持服務業加快發展若干地方稅收政策的通知》第十一條指出：科研機構、高等學校轉化職務科研成果以股份或出資比例等股權形式給予科技人員的個人獎勵，暫不征收個人所得稅。

寧夏2016年出臺的《寧夏回族自治區招商引資優惠政策（修訂）》規定，除了自治區政府授予榮譽稱號并給予獎勵的人員所得獎金免征個人所得稅外，對在高新技術成果轉化中做出重大貢獻的專業技術人員和管理人員，所得獎金也免征個人所得稅。

……

到底哪些情況符合免征個稅的條件？根據《中華人民共和國個人所得稅法》第四條第一款規定：省級人民政府、國務院部委和中國人民解放軍軍以上單位，以及外國組織、國際組織頒發的科學、教育、技術、文化、衛生、體育、環境保護等方面的獎金，免征個人所得稅。

國家稅務總局科研所研究員朱廣俊在接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示，各地免征個稅如果屬于稅法釋義中的獎金規定，比如針對省級政府部門頒發的獎金等，可以免征個人所得稅。但是，有些地方政府把稅法中獎金的范圍擴大了，從而使稅法第四條第一款的邊界被無限延伸，有濫用稅法之嫌。因此，各地出臺類似文件應當以稅收法律、法規明文規定為準，不能擅自擴大解釋。

十余省份出臺個稅獎勵、個稅返還政策

除了個稅免征，各地還出臺了不少個稅獎勵、個稅返還政策。據《中國經濟周刊》記者不完全統計，自“十五”時期以來，至少有十多個省份出臺了個稅獎勵文件，3個省份出臺了個稅返還政策。

比如，2008年出臺的《天津高新區扶優扶強政策》指出，對企業中年薪（稅前）超15萬元、擔任企業關鍵職務、簽訂有5年以上勞動合同的高級管理人才和高級技術人才，予以個人所得稅留區部分額度內的獎勵，支持方式為前4年按50％比例獎勵，第5年按100％獎勵，并一次性補齊前4年差額部分。

河北省在2011年出臺《關于實施高層次創新創業人才開發“巨人計劃”的意見》規定，“巨人”中的領軍人才和團隊骨干成員年薪在10萬元以上的，其個人所得稅形成的地方財政收入，3年內獎勵給個人。

除了省級政府出臺個稅獎勵政策，一些城市也出臺了相關政策。比如2011年武漢市出臺的《東湖國家自主創新示范區高級人才個人所得稅獎勵實施細則（試行）》指出，在東湖高新(9.360, 0.00, 0.00%)區繳納個人所得稅且納稅信用記錄良好的高級人才，從2009年1月1日起、連續兩年以上，年薪15萬元（含）以上，可以按照其上年度所繳納的工薪個人所得稅武漢市、東湖高新區二級地方留成部分100%的標準予以獎勵。

再比如，石家莊市2017年出臺的石家莊人才新政中，在石家莊連續繳納個人所得稅滿3年且年度應納稅工資薪金收入在10萬元以上的，其工資薪金個人所得稅形成的地方財政收入，3年期滿后按現行財政體制獎勵給個人。

除了個稅獎勵，也有一些省份出臺了個稅返還的優惠政策。據《中國經濟周刊》記者不完全統計，至少有3個省份和若干地市出臺了個稅返還政策。

比如2008年出臺的《天津高新區鼓勵科技領軍人才創新創業暫行辦法》中規定，在項目啟動實施5年內，對科技領軍人才因工資薪金所得而繳納的個人所得稅，在項目稅收高新區留成部分的額度內，以返還項目實施企業的方式予以全額獎勵。

重慶2010年啟動的“人才房”計劃提出，符合企業高技術人才要求的，可以用最低價格購買住房，這些人才還將享受（地方留成部分）個稅返還政策。

內蒙古2010年出臺的《稀土高新技術產業開發區招商引資獎勵辦法》規定，對在技術創新、科技成果轉化、現代企業管理過程中做出突出貢獻人員，經自薦、推薦并審核批準后，高新區管委會將按一等獎5萬元、二等獎3萬元、三等獎2萬元給予獎勵，同時返還個人所得稅。

一些地市也出臺了個稅返還政策。比如浙江湖州市在2004年出臺的《湖州市引進和培養高素質人才的實施辦法》，第六條規定：對于引進的符合規定人才，經認定后，其當年繳納的個人所得稅地方留成部分由同級財政返還本人。

不管是個稅獎勵、個稅返還，還是個稅緩征，籠統地講，基本上是將個人所得稅的地方分成部分獎勵給個人。這些規定和做法是否符合國家相關規定？

地方文件中用個稅減免、獎勵等說法不規范

對于個人所得稅，目前中央與地方政府的分享比例是中央得60%，地方政府得40%。因此，當個人所得稅征收上來以后，有些地方為了招商引資、吸引人才，會把地方的個稅收入部分或全部返還給納稅人。然而，就是這種減征、免征和緩征的做法，引發爭論。

中國社會科學院財經戰略研究院財政研究室主任楊志勇在接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示：“各地的這些個稅返還做法或有違反國家有關規定的嫌疑。雖然交了稅，但是地方可能會通過獎勵等方式，‘返還’一部分或者大部分給個人。凡是跟納稅額掛鉤的財政返還都是違規的。個稅減免權在中央，地方無權隨意減免。”

有專家認為個稅獎勵違法。國家稅務總局稅收科學研究所前所長曾國祥認為，按照現有法律，任何借助于個稅的名義進行獎勵的行為都是不被準許的。他指出，稅收法定主義和依法治稅是稅收的靈魂和生命線。國家憑借社會公共權力，依照法律法規，對納稅人無償、強制征稅，以滿足社會公共產品的需要。因此，稅收帶有明顯的法定性、無償性、強制性和剛性。

也有專家認為個稅獎勵合法。十三屆全國人大財經委副主任委員尹中卿認為：“任何政府沒有法律規定不得任意減免稅收，所以嚴格來說，一些地方為了吸引人才、為了吸引投資，在法律規定之外，沒有經法定授權，雖然是它本地該得的那部分，它去減征、免征、緩征在法律上都是違法的。但是現在好多地方開始采取獎勵，這種是合法的。”

業內看法不一而足。到底哪些合法哪些違法，還得從《個人所得稅法》中找答案。

《個人所得稅法》第五條第三款規定，經國務院財政部門批準減稅的，可以減征個人所得稅；2011年修改并實施的《個人所得稅法實施條例》第十六條規定：稅法第五條所說的減征個人所得稅，其減征的幅度和期限由省、自治區、直轄市人民政府規定。

在法律文本中，記者沒有找到“個稅獎勵”“個稅返還”等表述。但是，在朱廣俊看來，因為地方財政有支出權，地方在實際操作中，并不一定違法。

“地方財政對地方收入有支出權，地方政府執行時都是通過財政支出實現的。地方返還的不是稅，而是相當于那些稅額的貨幣，地方政府有權依法以各種名義資助納稅人尤其是企業納稅人。也就是說，地方政府無權出臺減免稅政策，但可能會以財政支出減少或彌補納稅人支出，數額一致，但不能說是減免稅或稅收返還。地方文件中說的返還的‘稅’，其實只（能）是為了某種目的而給予已繳（應繳）稅收負擔量的減少的變通說法。”朱廣俊說。

一位地方財稅部門人士告訴記者，各地財稅部門操作個稅返還的一般做法是：當屬于地方分享的40%的個稅上繳地方財政之后，“稅率沒有變，該怎么算還怎么算，比如個稅上繳地方的部分是一萬元，需要開一張稅票，再開一張財政退庫票，開成八九千元，這樣返還給納稅人的錢就是八千或者九千元。中間就繞了一個圈子，多開了幾張票，個稅返還就完成了。這好像是合規的。但對于稅務局來說，稅收收入由財政退庫后總額減少，涉及財政、稅務兩家計劃完成問題。即使此條可協調解決，還有違反稅收法律、法規，違反財政法規等違規的嫌疑。另外，還有票證填開違規問題。”

此外，還存在一些明顯違規的情況，“如果稅務部門不對上繳的全部稅收開稅票，而是直接把一部分稅收減少了，即便是財政返還，但是這樣不走財政支出方式的直接減免稅，就是違規的。”上述財稅人士說。

為什么看似合規的事情，卻引發質疑呢？一些地方政府出臺的文件的瑕疵顯而易見。

在朱廣俊看來，一些地方出臺的涉及稅收的政策文件，無論是出于吸引人才目的，還是出于吸引資金的要求，文件中用減免、獎勵等說法都是違規的，地方沒有這個權限。

“這些文件表述不嚴密，違反了法律的管理權限。在文件中，應該寫明根據中央或者財政部、國稅總局哪個文件，通過財政返還全部或者一部分進行獎勵。這樣表述就沒有問題了。”朱廣俊告訴《中國經濟周刊》記者，這屬于政策文本不規范問題，“涉及稅收政策，要按照國家規定的法律性的條文，用法律語言準確地表述，不能含糊，更禁止編造。”

國務院加大力度清理規范稅收等優惠政策

國家出臺稅收優惠政策的本意是好的，但是一些地方卻“念歪了經”，影響國家宏觀調控政策效果。為嚴格稅收管理、切實規范各類稅收等優惠政策，近年來，國務院連發多份文件。

1998年，國務院發布《國務院關于加強依法治稅嚴格稅收管理權限的通知》（國發〔1998〕4號)；緊接著，2000年，國務院發布《國務院關于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》（國發〔2000〕2號）。這兩個文件均規定各地區、各部門不得以先征后返或其他減免稅手段吸引投資，不得擅自在稅收法律、法規明確授予的管理權限之外，更改、調整、變通國家稅收政策。

2014年，國務院又發布《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》（國發〔2014〕62號），規定對違法違規制定與企業及其投資者（或管理者）繳納稅收或非稅收入掛鉤的財政支出優惠政策，包括先征后返、列收列支、財政獎勵或補貼，以代繳或給予補貼等形式減免土地出讓收入等，堅決予以取消。

但是，國家針對重點人群出臺個稅優惠的政策并沒有停止。最新的消息是，下個月，部分科技人員的個人所得稅減免或將迎來調整。

5月30日，財政部、國稅總局、科技部聯合發布《關于科技人員取得職務科技成果轉化現金獎勵有關個人所得稅政策的通知》，明確自2018年7月1日起，依法批準設立的非營利性研究開發機構和高等學校根據《促進科技成果轉化法》規定，從職務科技成果轉化收入中給予科技人員的現金獎勵，可減按50%計入科技人員當月“工資、薪金所得”，依法繳納個人所得稅。

楊志勇對此項政策給予積極評價，“這個減稅政策是國家三大部委聯合發布的，一大亮點是對于職務科技成果轉化收入中給予科技人員的現金獎勵給予減免個稅，在全國尚屬首次。政策的出臺充分體現出了我國通過稅收激勵促進科技創新的政策導向。”