窮出百樣，困生千種。2000多年前的中國先民，就曾以貧困之身向溫飽生活發(fā)出“民亦勞止，汔可小康”的吁盼。千年之中，絕對貧困難消，共同富裕未到。

世界上有一個(gè)執(zhí)政黨，將消除貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕的千年治國難題作為自己的重要使命，還寫入了章程中：“逐步消滅貧窮，達(dá)到共同富裕……到建黨一百年時(shí)，全面建成小康社會……”

到2020年，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會，是中國共產(chǎn)黨向中國人民和全世界作出的承諾。

距離承諾兌現(xiàn)之日不足1000天。帶著對脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量的高度關(guān)注，5月14日-19日，全國政協(xié)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會“堅(jiān)持開發(fā)式扶貧與綜合性保障扶貧并重，探索脫貧新方法新經(jīng)驗(yàn)”專題調(diào)研組，在全國政協(xié)副主席鄭建邦率領(lǐng)下，赴青海就當(dāng)?shù)孛撠毲闆r進(jìn)行為期一周的調(diào)研，為6月下旬召開的以“解決深度貧困地區(qū)脫貧問題”為議題的專題議政性常委會議做準(zhǔn)備。

■為什么要“堅(jiān)持開發(fā)式扶貧與綜合性保障扶貧并重”

《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》提出，從1994年到2000年，力爭用7年左右時(shí)間，基本解決全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010年）》將盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問題，鞏固溫飽成果等作為奮斗目標(biāo)。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》的總體目標(biāo)是：“到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。”

一個(gè)階段有一個(gè)階段的使命。從解決溫飽到鞏固溫飽再到不愁吃穿并保障教育、醫(yī)療和住房，每個(gè)階段扶貧綱領(lǐng)性文件的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中，都見證著幾代中國人斗貧向富的奮斗歷程。

黨的十八大以來，我國堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，已減少農(nóng)村貧困人口6500萬。相當(dāng)于過去每年減貧都超過1000萬人。這無疑是共和國減貧史上的最好成績，也是人類歷史上的最好成績。

行百里者半九十。行路之難，在于末端。還有3000多萬農(nóng)村貧困人口，大多身處自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱、貧困程度深的深度貧困地區(qū)。貧困群體也多是殘疾人、孤寡老人、長期患病者等“無業(yè)可扶、無力脫貧”的貧困人口及部分教育文化水平低、缺乏技能的群眾。

這意味著，隨著3000多萬農(nóng)村貧困人口結(jié)構(gòu)的變化，現(xiàn)有貧困人口當(dāng)中，靠開發(fā)脫貧的人口會越來越少，靠保障性政策兜底的人會越來越多。因此，脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)從“開發(fā)式扶貧”進(jìn)入到“開發(fā)式扶貧與綜合性保障扶貧并重”的階段。

從這個(gè)時(shí)間維度來看，全國政協(xié)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會專題調(diào)研組選定的題目具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。圍繞“堅(jiān)持開發(fā)式扶貧與綜合性保障扶貧并重，探索脫貧新方法新經(jīng)驗(yàn)”這一大題目，調(diào)研組又從“完善產(chǎn)業(yè)扶貧帶貧機(jī)制”、“推進(jìn)扶貧開發(fā)政策與社會保障政策有效銜接”、“發(fā)揮社會保障政策最大效用，既幫扶脫貧又防止過度福利化”三方面進(jìn)行解構(gòu)，兵分三路，分別赴青海西寧市大通回族土族自治縣、海東市互助土族自治縣，海北藏族自治州海晏縣、剛察縣，黃南藏族自治州澤庫縣、河南蒙古族自治縣開展調(diào)研，聽取介紹、座談交流、實(shí)地考察、入戶訪談……連日來，調(diào)研組收獲良多。

■在一個(gè)戰(zhàn)場上打贏兩場戰(zhàn)役

許多發(fā)展經(jīng)驗(yàn)往往把產(chǎn)業(yè)開發(fā)和生態(tài)保護(hù)視為一對此消彼長的矛盾體。在青海，對此有著另一種方式的理解：“生態(tài)優(yōu)勢既是最大發(fā)展優(yōu)勢，更是最大脫貧資源。堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，著力在一個(gè)戰(zhàn)場上打贏保護(hù)生態(tài)和脫貧攻堅(jiān)兩場攻堅(jiān)戰(zhàn)役。”

5月15日，青海省副省長嚴(yán)金海在介紹本省情況時(shí)提到了青海是一個(gè)面積大省、人口小省，資源富省、經(jīng)濟(jì)窮省，民族多省和生態(tài)要省這些關(guān)鍵詞。這令調(diào)研組體會到，在這片自西向東有冰川、戈壁、沙漠、草地、水域、林地、耕地呈梯形分布的地域上，取得脫貧攻堅(jiān)成績有多不容易。

2013年以來，青海省累計(jì)減少貧困人口90.7萬，貧困發(fā)生率從2012年的24.6%下降到2017年底的8.1%，首次降到個(gè)位數(shù)。距離國家貧困退出標(biāo)準(zhǔn)——西部地區(qū)貧困發(fā)生率降至3%以下，越來越近！

特色種養(yǎng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、生態(tài)文化旅游業(yè)、民族特色手工藝和新能源是青海確定并大力發(fā)展的“五大扶貧主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)”，在實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、扶貧開發(fā)、改善民生方面已經(jīng)嶄露出多贏“頭角”。

在大通縣辛莊鎮(zhèn)臺其莊村貧困戶祁秀花自家的黃瓜大棚里，注冊過商標(biāo)的“新莊黃瓜”頂花帶刺新鮮翠綠，平均每根有小臂那么長，市場價(jià)格也讓祁秀花一說起來就合不攏嘴：“別的品種1斤賣1塊錢，我們的賣2塊錢。”

按照到戶產(chǎn)業(yè)“一村一策”“一戶一法”扶持方式，2016年臺其莊村貧困人口人均可支配收入由2015年的2432元增加到6235元，達(dá)到了貧困村退出、貧困人口穩(wěn)定脫貧的標(biāo)準(zhǔn)。

在該縣朔北藏族鄉(xiāng)窎溝片區(qū)，調(diào)研組看到的鄉(xiāng)村旅游扶貧產(chǎn)業(yè)園由10個(gè)村建成，打造出的游、宿、樂、食、購多元化項(xiàng)目分布清晰。園區(qū)東部邊麻溝“花海農(nóng)莊”投入運(yùn)營，已帶動(dòng)當(dāng)?shù)刎毨裟昃鍪?萬元。園區(qū)北部的東至溝村背靠天然林地建設(shè)的特色民宿也已落成，“7月將開始對外營業(yè)。”東至溝村支部書記李迎仁介紹，在民宿區(qū)域從事種植和清潔等服務(wù)工作的，多是本村貧困戶。

像這樣依托傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，通過扶貧產(chǎn)業(yè)園發(fā)展生態(tài)畜牧、生態(tài)旅游等扶貧主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的例子還有許多，青海目前已經(jīng)落地了208個(gè)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目、39個(gè)貧困縣扶貧產(chǎn)業(yè)園，帶動(dòng)近20萬農(nóng)牧民增收脫貧。

土族盤繡2006年被列入國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)名錄。互助縣以精準(zhǔn)扶貧土族盤繡產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為依托，采取“合作社+基地+農(nóng)戶”的生產(chǎn)經(jīng)營模式，成立兩家合作社。據(jù)負(fù)責(zé)人介紹，“土族婦女大都有盤繡基礎(chǔ)，采取按件計(jì)酬的方式，農(nóng)忙時(shí)忙田里，農(nóng)閑時(shí)來這里。”目前，全縣長期接受訂單制作的農(nóng)戶有535戶，銷售收入達(dá)800萬元。

青海省作為全國光伏項(xiàng)目貧困村全覆蓋的唯一省份，全省471兆瓦光伏扶貧項(xiàng)目年底將投入使用，收益覆蓋到所有1622個(gè)貧困村。

在積極放大產(chǎn)業(yè)帶貧成效的同時(shí)，青海也考慮到就業(yè)轉(zhuǎn)移這條最直接、最有效的脫貧方式。調(diào)研組了解到，全省每年外出務(wù)工的農(nóng)牧民有110萬人次。

西寧市的精準(zhǔn)扶貧拉面“帶薪在崗實(shí)訓(xùn)+創(chuàng)業(yè)”的計(jì)劃，已經(jīng)探索出了“一年打工仔，兩年拉面匠，三年小老板”的培訓(xùn)-就業(yè)-創(chuàng)業(yè)的扶貧路子。據(jù)介紹，目前青海省“帶薪在崗實(shí)訓(xùn)+創(chuàng)業(yè)”的項(xiàng)目已培訓(xùn)輸出5000人。

青海是生態(tài)要省，省內(nèi)藏區(qū)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部位于三江源和祁連山生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)，25個(gè)省定深度困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于重要的水土防治生態(tài)功能區(qū)，深度貧困地區(qū)絕大部分屬于禁止和限制開發(fā)區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的難題還在進(jìn)一步破解中。

在與青海省政府及有關(guān)部門負(fù)責(zé)人溝通交流時(shí)，“打好生態(tài)綠色牌，讓更多貧困群眾吃上‘生態(tài)飯’，走上‘致富路’”的生態(tài)扶貧發(fā)展思路，已經(jīng)實(shí)實(shí)在在成為貧困人口穩(wěn)定脫貧的重要渠道。據(jù)了解，全省已累計(jì)開發(fā)生態(tài)公益性管護(hù)崗位16萬個(gè)，其中為4.7萬貧困戶每戶均安排一個(gè)管護(hù)崗位，戶年增收最高達(dá)2.16萬元。

■青海的“銜接”經(jīng)驗(yàn)值得借鑒

成績中同樣隱藏著問題。

從全國來看，如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)中的不愁吃、不愁穿相對容易，實(shí)現(xiàn)保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全的“三保障”則相對困難。青海亦是如此。

青海是集中連片特殊困難地區(qū)和國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣全覆蓋區(qū)域，集納了西部地區(qū)、民族地區(qū)、高原地區(qū)、貧困地區(qū)的所有特征。當(dāng)前青海省仍未脫貧的24.6萬人中，24.1萬是深度貧困人口，6.4萬是特困人口，且大多分布在藏區(qū)和東部干旱山區(qū)，這部分群體是脫貧攻堅(jiān)最難啃的硬骨頭。

貧困是多種原因造成的社會現(xiàn)象，解決方案也應(yīng)是多維度的。

除“全面落實(shí)西寧、海東兩市貧困家庭和藏區(qū)六州全部學(xué)生15年免費(fèi)教育政策，限額保障貧困大學(xué)生就學(xué)，全額資助貧困中職生”的教育扶貧和“全面全額資助貧困家庭參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，貧困人口住院費(fèi)用自費(fèi)比例下降到平均6%”的健康扶貧外，2015年底青海省在全國率先開展的“兩線合一”工作，實(shí)行農(nóng)村低保和建檔立卡對象的數(shù)據(jù)統(tǒng)一、分檔管理和分類施策。

2016年，青海省由民政部門對一般貧困戶每人每年補(bǔ)助400元，對低保貧困戶每人每年補(bǔ)助2016元，對低保戶每人每年補(bǔ)助2500元，同時(shí)由扶貧部門針對不同情況落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策。

2017年，青海出臺了農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的實(shí)施方案，明確“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶、有進(jìn)有出、動(dòng)態(tài)管理”原則，將所有貧困人口全部納入低保范圍，低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每年每人3532元，全面實(shí)現(xiàn)“兩線合一”。

截至目前，青海省共保障農(nóng)村低保42萬人，特困供養(yǎng)2.35萬人，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到3700元，低保標(biāo)準(zhǔn)高于省定農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)3532元，低保人數(shù)多于建檔立卡貧困人口，取得顯著成效，走在全國此項(xiàng)工作的前列。

據(jù)第十一、十二屆全國政協(xié)委員，國務(wù)院扶貧辦原主任范小建介紹，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接的概念，最早由2008年中央十七屆三中全會決定提出———“完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系，堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接。”

事實(shí)上，青海省的一些縣已經(jīng)將民政與扶貧機(jī)構(gòu)合并，組建縣級民政與扶貧開發(fā)局，奠定了實(shí)現(xiàn)“兩線合一”的基礎(chǔ)平臺，對開發(fā)式扶貧與保障性扶貧的銜接有促進(jìn)作用。

范小建拿他調(diào)研去過的海北州海晏縣和剛察縣為例。海北州有4個(gè)縣，民政機(jī)構(gòu)和扶貧機(jī)構(gòu)合并的就有3個(gè)縣。“原來的扶貧辦公室是設(shè)在縣農(nóng)牧局里，屬于副科級單位。機(jī)構(gòu)改革時(shí)趕上脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，扶貧辦的任務(wù)變重，受制于編制有限，就與職能最為相近的民政部門進(jìn)行了機(jī)構(gòu)合并，隊(duì)伍也合到一起。”

毋庸置疑的是，青海省“制度銜接、對象銜接、標(biāo)準(zhǔn)銜接”的做法，在全國各地兩項(xiàng)政策銜接工作的提升方面具有一定的借鑒意義和思考啟發(fā)。意義在于———“兩線合一”或是“低保標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)”的做法，能夠?yàn)樨毨罕娖鸬蕉档鬃饔茫瑸槿缙诿撠毾瞪稀氨ｋU(xiǎn)繩”。從另一個(gè)方面，調(diào)研組成員也擔(dān)憂：如果分類施策做不到精準(zhǔn)，可能會出現(xiàn)“一兜了之”的傾向，將不利于貧困群眾脫貧內(nèi)生動(dòng)力的激發(fā)。

調(diào)研組的共識是：包括低保在內(nèi)的綜合性保障扶貧還包括教育、醫(yī)療、住房等方面，做法不能是簡單地發(fā)錢或是一味提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀，統(tǒng)籌考慮各類人群的收入，確定保障性措施幫扶的度。保障幫扶力度不是越大越好，處理不好容易引發(fā)“懸崖效應(yīng)”，在堅(jiān)持扶貧標(biāo)準(zhǔn)的前提下，重在提高扶貧質(zhì)量。

■這里的現(xiàn)象其他地區(qū)也有

從青海自身來說，一方面是國家確定的“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)重點(diǎn)區(qū)域之一，擁有較好的政策機(jī)遇。另一方面，省州兩級制定了《加快推進(jìn)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案》和《三年行動(dòng)計(jì)劃》，未來三年計(jì)劃投入254億元，著力從產(chǎn)業(yè)扶貧、住房保障、教育扶貧、健康扶貧、就業(yè)轉(zhuǎn)移扶貧等10個(gè)方面下功夫，以“利槍利炮”攻克深度貧困堡壘。

此次，調(diào)研組成員發(fā)現(xiàn)了一個(gè)在全國來說都有代表性的現(xiàn)象。

對比海北州海晏縣青海湖鄉(xiāng)達(dá)玉日秀村兩戶牧民的收入表發(fā)現(xiàn)：更登家2017年的年收入比吉合升木家多了12.82萬元。兩戶的差別在于，一戶是建檔立卡戶，另一戶不是。同樣，金灘鄉(xiāng)東達(dá)村建檔立卡戶張成倉家較非建檔立卡戶王生寶家2017年年收入多19.93萬元。

黃南州河南縣荷日恒村，建檔立卡戶羅東一家4口人僅搬遷住房一項(xiàng)就多收入19萬元；尖扎縣，建檔立卡戶李建國一家5口人僅搬遷住房一項(xiàng)多收入30萬元。

這就引發(fā)了一個(gè)值得關(guān)注的問題：建檔立卡貧困戶在享受“特惠”政策后，較未建檔立卡的貧困邊緣戶在收入上有較大提升，造成新的不平衡和矛盾。解決舊的問題，不能制造新的問題。

脫貧攻堅(jiān)的本意，是縮小發(fā)展差距，促進(jìn)全體人民共享改革發(fā)展成果，對于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、確保國家長治久安，具有重大意義。對此，調(diào)研組認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持扶貧標(biāo)準(zhǔn)的前提下，重在提高扶貧質(zhì)量，處理好“特惠”與“普惠”的關(guān)系。

調(diào)研組在海北州調(diào)研時(shí)看到，剛察縣在重點(diǎn)幫扶建檔立卡貧困戶的同時(shí)，積極幫扶邊緣貧困戶。這種做法大家認(rèn)為值得借鑒推廣。

目前國家層面對貧困邊緣戶并沒有一個(gè)確切的界定標(biāo)準(zhǔn)。青海省考慮到區(qū)域性整體脫貧質(zhì)量，將貧困邊緣戶調(diào)研的人群范圍定為：“2015年底人均可支配收入在2970元至4000元之間，未納入建檔立卡范圍，并且在生產(chǎn)生活方面還存在一定問題的農(nóng)牧戶。”

經(jīng)過調(diào)查摸底，青海省有邊緣貧困戶69930戶260869人。對此，王權(quán)委員認(rèn)為，政策性扶持應(yīng)注重普惠性，適當(dāng)向各類農(nóng)戶傾斜。其他委員也提出，到戶政策在重點(diǎn)幫扶建檔立卡貧困戶的同時(shí)，逐步對邊緣貧困戶分級分類減量化支持。

越接近貧困群眾，調(diào)研組成員越真切認(rèn)識到，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，廣大的貧困群眾才是真正的主體，如何激發(fā)他們脫貧的內(nèi)生動(dòng)力，更為關(guān)鍵。

“現(xiàn)在村里曬太陽的年輕人已經(jīng)找不到了。”大通縣縣委書記宋晨曦說。

年輕人去哪兒了？

在臺子鄉(xiāng)哇麻村入戶時(shí)，調(diào)研組走訪的三戶貧困戶，除了未到學(xué)齡的孩子，再就是年齡40+的因病致貧的貧困群眾。貧困戶家里年紀(jì)大一點(diǎn)的孩子都在上中學(xué)或是大學(xué)，無論男娃、女娃。在跟貧困戶馬占海聊時(shí)才知道，他的兒子和兒媳也和很多年輕人一樣，脫離了土地，去西寧打工，選擇了跟父輩不一樣的生活方式。

臨別時(shí)，馬占海的妻子抱著4歲的小孫女，站在大門前向調(diào)研組揮手告別。她們身后，是自家養(yǎng)了20多頭肉牛的牛棚，一只被拴著的大黃狗叫個(gè)不停。

車行漸遠(yuǎn)，車后并沒有揚(yáng)起風(fēng)沙，窗外的畫面依然清晰：黝黑筆直的道路一側(cè)，是被綠色覆蓋了大部分土色的不規(guī)則田地，田地盡頭依然是深縱的大山溝壑；另一側(cè)，是艷陽藍(lán)天下的西北農(nóng)舍。