代表委員為教師待遇發聲30年

誰在為教育發聲(三)

王江璐 馮昕瑞 

關于教師待遇和公務員待遇相掛鉤的爭論一直是熱門話題。在全國兩會上，這也是代表和委員關心的問題——據筆者統計，1983年至2013年的教育類人大議案中，共有45件議案與教師相關；1983年至2012年的教育類政協提案中，教師待遇相關提案共有540條。

筆者通過分析30年間全國兩會時期關于教育待遇與公務員待遇的議案和提案的內容變化——議案更加上位、也有著較為統一的發聲，提案則更加強調保障的細節，試圖去理解教師待遇與公務員待遇“掛鉤”的歷史演變過程。

1980年代：掛鉤機制的雛形 增設津補貼

隨著上世紀80年代的經濟體制改革和財政分權化改革，鄉鎮財政支付農村公辦中小學教師工資，鄉村兩級共同負責民辦教師工資。1985年中央建立了以職務工資為主的結構工資制。中央仍然嚴格管控對教師的基本工資和職務工資標準。雖然地方單位發放物質福利的情況較為常見，但各項津補貼的發放仍需經中央審批。

1985年，全國人大代表張承先在全國人大常委會中指出，為落實陳云同志的要求，要“使農村的中小學教師的待遇略高于當地中等勞動力的人均收入水平，城市中小學教師待遇略高于當地職工平均收入水平”。1986年第六屆全國人大第四次會議上，張承先聯名303名代表首次提出的“盡快制定《教師法》”的議案。1989年在山東代表團全體會議上，張承先進一步提出應將教師工資水平與“全民所有制的平均工資水平”進行“掛鉤”的建議，可以視為教師待遇掛鉤機制的雛形。

1986年至1990年，全國兩會上提出11條與《教師法》相關的議案，全國人大代表積極提議以教師工資“掛鉤”的形式立法保障教師待遇。與此同時，委員們主要關心的是以提高津補貼的方式提高教師待遇——1987年和1989年提案數量分別達到12條。

在此期間，國家出臺了若干政策以提高基礎教育階段教師的待遇，將中小學和幼兒園教師工資提高10%，建立中小學教師超課時酬金制度，并提高中小學班主任的津貼標準，但具體的提高幅度和數額，是省級政府自行確定的。

此時提案雖然在政策上可能產生了一定的效果，但由于分權化的管理和投入體制，農村義務教育教師工資采取的是“分散型”模式，教師工資的籌資和分配下沉，由縣鄉承擔。上世紀80年代中期后，部分地區因為基層財政的困難，各地出現了不同程度的拖欠工資現象。

1990年代：掛鉤機制入法 要求保障

在1991年正式提請全國人大常委會審議的《教師法(草案)》中并未將“掛鉤”規定納入進去。由于《教師法(草案)》關于教師待遇的規定過于空泛和原則，彈性較大，許多委員建議將法律推遲通過。

1993年恰逢“分稅制”財政體制改革和職級工資制改革的關鍵年份。上世紀80年代的結構工資制將機關事業單位與國有企業脫鉤，而職級工資制改革進一步將機關與事業單位的工資制度脫鉤，使教師工資的具體標準下放到省。雖然仍然是由中央政府來決定基本工資標準，但是地方有更大的自由和靈活的空間來調整區域內的津補貼水平，同時其支配預算外收入的權力也大幅提高。

但是，分稅制改革后，教師的工資保障機制也出現了兩個突出問題：一方面部分地區基本工資占比呈現倒掛的趨勢明顯，即基本工資占比逐步降低；而另一方面，部分地區的基層財政運轉困難加大，即教師在經濟困難的基層地區愈加缺乏實質的財力保障。

1993年2月，《中國教育改革和發展綱要》頒布，其中，與教師待遇相關的規定也隨之出臺。在當年3月召開的全國兩會上，共有3條人大議案呼吁盡快修改《教師法》，12條與義務教育相關的提案中，3條與提高工資津補貼有關，4條明確涉及師資投入。

這一年的10月，歷時7年、幾易其稿的《教師法》終于頒布，將教師工資水平與國家公務員平均水平“掛鉤”的規定最終納入《教師法》。而此時“平均工資水平”指按國家統計局規定的工資總額構成的口徑統計的平均工資額。至于教師的住房、醫療、退休金等其他待遇問題，一是考慮到公費醫療制度正在進行改革，二是可以調動中央和地方兩個積極性，所以沒有進行太細、太死的規定。

1993年后，中央放開了發放各項津補貼的規定，教師的實際收入和學校的財力密切相關，加之教育財政責任下沉到基層，雖然部分財力較差的地方拖欠教師工資，但財力較好的地區或學校的教師實際工資待遇顯著高于公務員。

在此背景下，全國兩會的提案和議案中很難再不斷針對教師工資的結構化組成部分發聲。這個時期是教師待遇相關議案和提案的低潮。1994年到2003年的10年間，只有3條關于《師范教育法》的議案與教師群體直接相關；同期的政協提案也有明顯回落。中央繼續出臺政策和法律，進一步要求地方對教師待遇等問題進行保障。

21世紀初：兩會呼聲回落 政策訴求零散

進入新世紀后，隨著教師工資的負擔逐漸向中央轉移，針對中西部農村學校教師的財政體制保障問題進入大家視野。一些人大代表在呼吁制定或修改《教育投入法》《義務教育法》等宏觀教育或財政分擔方面法律中，也涉及教師待遇問題。

例如，全國人大代表胡平平在2001年提出的“建議盡快制定《義務教育投入法》”議案中，建議“農村義務教育教師工資、事業費一律收歸縣管，中央、省、市的義務教育經費轉移支付到縣財政”。在隨后兩年中她繼續建議：將義務教育階段教師納入國家公務員系列，中央負責承擔國家統一標準的教師基本工資、津補貼的供給；省、市、縣級財政承擔省級地方政府出臺的教師津補貼等政策性工資的供給。

總的來說，此階段雖無專門針對教師待遇的議案，但人大代表也在其他教育類議案中提出了增加中央對教師工資的財政責任、建立各級政府對教師工資的分擔體制、將教師納入公務員隊伍等建議。

在此期間，政協提案還沒有針對教師待遇問題形成較為一致的訴求，2002年前后教師待遇相關提案數量達到歷史低點。在2000年拖欠教師工資的提案達到4條后，便迅速降低。2000年前后，關于提高教師津補貼、增加師資投入、教師培訓等方面的提案很少，每年僅有1條或2條。此階段的提案更多的關注于更為宏觀的和“教育經費投入”相關的問題。

2006年～2013年：進一步強調掛鉤 呼吁建立“教育公務員”制度

2006年，義務教育保障經費體制建立，教師工資的標準制定和財政壓力都進一步收歸中央，同一地區公辦教師與公務員之間以及公辦教師群體內部的賬面工資收入差距在進一步縮小。

從2008年起，中央逐步增加其財政保障機制，實行了公務員和教師績效工資體制改革。與以往不同的是，各級各類學校的收費權及定價權被逐漸限制，教師工資與公務員工資之間的硬性掛鉤機制被進一步強化。近年來，國家又陸續出臺了加強農村義務教育師資建設的文件，中央的財政支持逐步愈加具體和細化。

在2006年～2013年間，共有22條議案呼吁修訂《教師法》。在教師待遇方面，修法的呼聲大致分為三類：

一是細化對特定人群的待遇保障。例如，全國人大代表張淑琴自2010年起連續3年聯名30余位代表提出修改《教師法》的議案，希望社會力量所辦學校教師待遇不得低于當地同級同類公辦學校教師的待遇，并保證其醫療保險、養老保險和失業保險的落實。她還建議從法律上規定對從事特殊教育的教師、民族地區、偏遠地區工作的教師予以特殊津貼補助。全國人大代表張雅英連續兩年提出了關于依法保證企辦中職學校和幼兒園離退休教師待遇的建議。

二是繼續提高教師工資的財政保障層級，增加中央和省級政府的責任。例如，2008年全國人大代表龐麗娟提出：建議建立義務教育教師工資、待遇的中央、省(市)、縣三級政府承擔制度，其中農村教師的國標工資由中央、省級財政共同全額支付；教師工資的拖欠問題由中央和省級財政共同負責盡快解決。

三是試圖以轉變教師身份的方式，進一步將教師待遇與公務員掛鉤。以周洪宇、龐麗娟等為首的全國人大代表呼吁建立的“教育公務員”制度，將教師納入國家公務員行政管理系統中，使得教師也能享受到公務員所享受的各種津補貼。

與此相應的，2006年起與教師相關的政協提案也迅速走高，形成了30年來相關呼聲最多的時期，且對教師待遇的訴求變得更為多元化。2006年～2010年的5年中，涉及編制、確保/增加師資投入、提高教師素質、農村地區教師、民辦教師、住房等相關提案數量都達到了歷史峰值。

30年：中小學教師工資不低于或高于當地公務員實際收入水平

總體來說，從上世紀80年代中后期籌備《教師法》開始，就有將兩者進行“掛鉤”為抓手推動立法的聲音，并且在1993年的《教師法》中以“不低于或者高于國家公務員的平均工資水平”規定了下來。此后，隨著分稅制改革、教師工資和津補貼標準的制定權下放，不同地區間的教師實際待遇差異加大，兩會中難以形成較為統一的關于教師待遇的呼聲。

然而，隨著2001年起中央對地方教師工資的保障逐步加強，政協提案中關于教師待遇方面的呼聲由冰點逐漸回暖，人大議案中也出現了關于加強中央對教師工資保障的建議。2006年后，中央財政一邊增強對教師工資的保障，一邊也對地方津補貼等政策進行清理，而此時兩會代表委員對教師待遇問題的關注度明顯提升，提案內容開始愈加細化和多元，出現了“教育公務員”等進一步強化教師和公務員待遇之間的掛鉤關系的建議。這些雖然未體現在2009年修訂的《教師法》中，但直至今日關于這個話題的討論依然熱烈。

今年1月20日中共中央、國務院發布的《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，對教師待遇與公務員掛鉤這個熱門問題予以正面回應。該文件要求“核定績效工資總量時統籌考慮當地公務員實際收入水平，確保中小學教師平均工資收入水平不低于或高于當地公務員平均工資收入水平”。

也就是說，教師工資所掛鉤的公務員工資的具體定義，從1995年《〈教師法〉實施意見》中規定的“國家統計局規定的工資總額構成的口徑統計的平均工資額”，轉變為“實際收入水平”。30多年來，在一屆又一屆的全國人大代表和全國政協委員的共同努力下，公辦義務教育階段教師待遇和公務員待遇之間的掛鉤關系一步步被細化和強化。

需要注意的是，在強化掛鉤政策使得教師待遇得到有力政策保障的同時，該政策在落地過程中也需要應對一些問題。例如地方財政的保障實力是否可以支撐教師待遇的整體改善；同時由于工作性質的不同，若將公務員的激勵機制照搬到教師身上時是否需要調整；以及如果退休教師的工資發放比照公務員，是否會增加社保并軌的難度等。這些問題在接下來的實踐過程中有待進一步思考。

(王江璐為北京大學中國教育財政科學研究所博士后，馮昕瑞為該所博士)

編者：我們希望這里是真正的圓桌會議，盡量接近理性，盡量遠離口水，盡量富于建設性，談論那些從胎教開始就爭論不休的教育問題。為此， 我們拉出一張“教育圓桌”。