作者:南京師范大學學前教育政策研究中心主任 王海英

《關于修改<中華人民共和國民辦教育促進法>的決定》的審議通過,從法理上來看,解決了我國民辦教育發展中法人屬性不明、財產歸屬不清、政府扶持不到位等問題,將舉辦者從原有的、不合理的雙重預期,調整到一個責權利更加清晰的法律框架中來,將舉辦者出資辦園明確區分為捐資辦園與投資辦園,從法律層面明確了舉辦者對投入到民辦園中的財產預期和收益預期。

當法律邏輯已經順暢,行政邏輯如何展開?如何鼓勵舉辦者選擇捐資辦園?各級政府行之有效的舉措,也許可以包括四個方面。

創新捐資辦園的激勵措施

在新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱新《民促法》)的背景下,舉辦者選擇了非營利性民辦園就意味著選擇了捐資辦園,選擇了放棄投入資產的財產權。新《民促法》第六條規定:國家鼓勵捐資辦學。國家對為發展民辦教育事業作出突出貢獻的組織和個人,給予獎勵和表彰。同時,第四十八條規定:國家對向民辦學校捐贈財產的公民、法人或者其他組織按照有關規定給予稅收優惠,并予以表彰。這意味著從法律層面來看,政府激勵捐資辦園的方式包括三方面:獎勵、表彰及稅收優惠。

一是獎勵措施。各級人民政府給予捐資辦園者的獎勵包括現金獎勵、物質獎勵及機會獎勵。

現金獎勵,包括直接頒發個人獎金和對接受捐贈的學校給予財政配比資金。其中,頒發給個人的獎勵資金既可以按一定標準頒發,也可參照《浙江省人民政府關于鼓勵社會力量興辦教育進一步促進民辦教育健康發展的實施意見》(代擬稿)(以下簡稱《代擬稿》)中的倡議:各級政府可建立民辦學校捐贈資金財政獎勵制度,即按舉辦者捐贈資金的規模進行一定比例的財政獎勵。同時,地方政府還可以通過配比財政資金來實施捐資激勵,即參考公辦學校的做法。如很多地方在公辦高校接受田家炳基金會、邵逸夫基金會捐贈時,一般會配比一定資金,用于建設相應的項目。地方政府可以根據非營利性民辦學校募集的捐贈資金,按照一定比例配比相應的財政資金,用于激勵社會捐贈。

物質獎勵,也可以指向捐贈人和接受捐贈的學校。其中,面向捐贈人的包括給予物質獎賞,面向學校的則包括設施設備等。

機會獎勵,如優先評職晉級、子女優先入學、入園免費等。

二是表彰。對捐資辦學的舉辦者,各級政府除了進行直接的物質獎勵外,也可進行精神獎勵,如給予通報表揚、授予榮譽稱號等,提升捐贈者的社會聲望,增進企業產品的品牌美譽度。

三是稅收優惠。按照現行稅收法律和相關法規規定,各級政府對企業、個人、社會組織的捐贈行為實行稅收優惠政策。其中,企業向非營利性民辦學校的捐贈,在年度利潤總額12%以內的部分,可以在計算應納稅所得額時扣除。個人的捐贈,則可以在個人所得稅前加以扣除。同時,按照慈善法的規定,企業慈善捐贈支出超過法律規定的,準予在計算企業所得稅應納稅所得額時當年扣除的部分,允許結轉以后三年內在計算應納稅所得額時扣除。

落實捐資辦園的扶持制度

在新《民促法》第七章“扶持與獎勵”中,共有八條扶持辦法。具體包括專項資金、七項扶持、稅收優惠、接受捐贈、金融信貸、土地優惠等。為了更好地激勵舉辦者捐資辦園,各級政府要落實以下扶持制度。

一是財政補貼。新《民促法》厘清了兩類學校各自的身份和屬性,非營利性民辦學校舉辦者不可以在辦學期間取得辦學收益,終止時不可以收回學校余下財產,這樣的法律規定使財稅扶持措施可經合法通道進入非營利性學校,不會因制度的漏洞而導致國有資產流失。

從國際經驗來看,政府財政對民辦教育給予支持是普遍的做法。一些國家的公共教育經費中,直接或者間接用于私立教育機構的資助占總經費的15%,而我國支持民辦教育的財政性教育經費僅為1.2%。在我國當下,非營利性民辦園如果僅依靠學費收入,其發展的水平和空間都會受到很大限制。地方政府可以建立財政補貼的具體標準和辦法,如可以根據公辦學校生均事業費標準,按照一定比例向非營利性民辦園撥付生均事業費,支持和監督其按照非營利性方向辦學并不斷提高教育質量。

地方政府也可以采用民辦教育發展專項資金、基金獎勵、捐贈激勵等方式對非營利性民辦園進行財政補貼。政府增加財政補貼的力度,一方面可以支持民辦園健康可持續發展;另一方面也可以減輕受教育者負擔,強化對民辦園收費、質量的管理與規范。

二是稅收優惠。新《民促法》第四十七條規定:民辦學校享受國家規定的稅收優惠政策。其中,非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的稅收優惠政策。各級政府要根據法律法規的相關規定,創新非營利性民辦園的稅收優惠措施,保障非營利性民辦園各項法律權利的實現,為非營利性民辦園發展提供強大的制度保障。

三是土地優惠。新《民促法》第五十一條規定:新建、擴建非營利性民辦學校,人民政府應當按照與公辦學校同等原則,以劃撥等方式給予用地優惠。因此,在實際操作中,各級政府對非營利性民辦園的用地優惠政策不僅限于劃撥,還可以有其他優惠方式。譬如,政府協議價租賃或政府租賃非營利性民辦園舉辦等方式。而且,地方政府在出租、轉讓閑置的國有資產的過程中也可創新方式,采取混合所有制設立新型非營利性民辦園。

細化終止辦園的補償獎勵

政府激勵捐資辦園,不僅要采取財政補貼、稅收優惠、土地劃撥等方式扶持2017年9月1日后設立的非營利性民辦園,還要采取“老人老辦法”補償獎勵2016年11月7日前設立的民辦園。《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》第十條規定:本決定公布前設立的民辦學校,選擇登記為非營利性民辦學校的,根據依照本決定修改后的學校章程繼續辦學,終止時民辦學校的財產依照本法規定進行清償后有剩余的,根據出資者的申請,綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報的情況以及辦學效益等因素,給予出資者相應的補償或獎勵,其余財產繼續用于其他非營利性學校辦學。

浙江省的《代擬稿》主張要研究制定民辦學校清算實施辦法。非營利性民辦學校終止清算時,以按規定程序清償后的剩余凈資產為限,給予出資者一定額度的補償和獎勵。補償數額主要考慮舉辦者原始出資和2017年8月31日之前投入的后續出資及出資合理回報,合理回報不超過銀行同期貸款基準利率的兩倍,具體標準由地方政府確定,已取得合理回報的作相應扣減;獎勵數額由學校所在地縣級以上人民政府綜合考慮舉辦者投入、辦學效益等情況予以確定。

地方政府可以根據《意見》的規定、浙江省的做法,綜合當地的實際出臺更加細化的補償或獎勵辦法,保障非營利性民辦園舉辦者在老的民促法背景下進行運作時的合理預期。

培育全民捐贈的公益文化

在我國的傳統文化中一直不缺少樂善好施、互助守望的捐贈傳統,隨著經濟社會的發展,社會、家庭、個人的財富迅速增加,在一些地方,有些群體已經有捐贈公益事業的趨勢。因此,如果落實捐資激勵的措施,進一步打通向教育事業、非營利性民辦學校捐贈的渠道,明確鼓勵措施,會吸引更多的社會捐贈資金,使非營利性民辦園不斷壯大,成為民辦教育的主流。

各級政府要借鑒他國他地經驗,多措并舉,積極培育捐贈的公益文化,在全社會形成一種樂善好施光榮、捐資辦園偉大的文化氛圍,通過積極的稅收政策激勵企業、社會組織、公民個人樂于捐贈、定期捐贈。

(本文是國家社科基金教育學一般課題“我國非營利性民辦園制度建設研究”(項目批準號BFA170056)的研究成果。)