近年來，我國支付市場發展迅速，銀行支付和非銀行支付齊頭并進，支付方式和產品推陳出新，支付服務水平不斷提升。但在業務快速發展過程中也暴露出一些問題，一些非銀行支付機構互聯、直連，通過銀行違規進行跨行清算；部分機構“無照駕駛”，未經許可非法從事支付業務；違規經營、挪用客戶備付金等風險事件也時有發生。這些違法違規行為，擾亂了金融秩序，集聚了金融風險，侵害了金融消費者合法權益。

2010年，中國人民銀行發布《非金融機構支付服務管理辦法》，開始對支付機構開展支付業務進行規范。2016年4月份，中國人民銀行等14部委聯合發布《非銀行支付機構風險專項整治工作實施方案》， 10月份國務院辦公廳公布《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》，整治支付市場亂象被列為重要內容。2017年，特別是11月份以來，央行和相關機構更是從備付金、跨行清算、業務許可、條碼支付等方面密集出臺文件，全方位出擊，“嚴監管”和“強服務”結合，打出了清理整治支付市場的組合拳：

一是實施備付金集中存管。2017年1月份，央行印發關于非銀行支付機構客戶備付金集中存管的通知，建立集中存管制度，將原來散落在各家銀行的支付機構客戶備付金逐步交存至央行專用存款賬戶，首次交存的比例平均為20%左右，并對備付金賬戶不計付利息。12月份，央行進一步明確，客戶備付金集中存管比例從2018年2月份至4月份按每月10%，逐步提高備付金集中存管比例至50%的方案，未集中交存客戶備付金的至少50%應存放于備付金存管銀行。待條件成熟時，客戶備付金將全部集中到專用存款賬戶。到那時候，對支付機構備付金的存管，基本上與商業銀行無關了。客戶備付金關系到數以億計的金融消費者資金和財產安全，挪用客戶備付金是支付機構違規行為的根源之一。客戶備付金集中存款，是為了阻斷支付機構與商業銀行之間非正常的利益紐帶，引導支付機構回歸到小額快捷、便民小微支付的本質上來。

二是完善清算基礎設施。2017年8月份，中國支付清算協會牽頭支付寶、財付通等45家機構，簽署了《網聯清算有限公司設立協議書》，共同發起成立非銀行支付機構網絡支付清算平臺（網聯）。2018年1月29日，中國銀聯新一代無卡業務轉接清算平臺正式上線。銀聯新一代無卡業務轉接清算平臺已與包括十余家主要支付機構在內的上百家成員機構達成合作共識，其中70余家機構已經完成平臺對接或正在開展對接工作。未來，銀聯和網聯都可能成為轉接清算市場的有效供給者，無論是接入銀聯還是網聯，支付機構獲得優質服務。

三是規范條碼支付業務。2017年12月，央行出臺關于條碼支付完整的業務規范和技術規范，為條碼支付建章立制，明確其小額、便民的定位，既鼓勵創新又加強管理，從而更好地保護消費者合法權益。從內容上看，這套規范主要包括三個方面：一是明確條碼支付業務資質和清算管理要求，支付機構開展條碼支付，應取得網絡支付業務許可及銀行卡收單業務許可等，涉及跨行清算的應通過央行跨行清算系統或清算機構；二是規范支付收單業務管理，無論是銀行還是支付機構應遵守商戶實名制、風險評級、風險監測等規定，為實體商戶提供收單服務的還應履行本地化經營等責任；三是強調發揮行業自律作用，銀行、支付機構從事條碼支付業務，應接受中國支付清算協會行業自律管理。

四是加大打擊無證支付。從事第三方支付業務，必須獲得央行頒發的“支付業務許可證”。這張許可證，被很多人稱之為支付業務“牌照”，是開展網絡支付、多用途預付卡發行與受理、銀行卡收單等第三方支付業務第一要件。近年來，央行加強對支付機構管理，通過分類評級等措施加大機構市場退出壓力。2017年11月份，央行發出通知，針對無證支付機構進行集中整治，以持證機構為切入點，全面檢查持證機構為無證機構提供支付清算服務的違規行為。其目標是整治處罰無證經營支付業務的機構，同時嚴懲為無證機構提供支付服務的持證機構。此外，還通過支付業務許可證續展工作，遵循“總量控制、結構優化、提高質量、有序發展”原則，通過推動機構合并、調減業務范圍、注銷許可證等方式，增加市場退出渠道，支付業務許可證逐步減少。此外，司法機關也加大了對無證從事支付業務的打擊力度。

五是加強業務創新監管。2017年12月份，央行發文對支付業務創新進行規范，首次出現兩個新提法，一是支付創新應提前30天報告，將創新事前報告的范圍，由過去的跨境業務創新，擴展到創新支付服務、跨境支付業務以及與其他機構重大業務合作等；二是首次提出支付機構不得利用關聯企業的市場優勢地位限制支付服務競爭，不得采用低價傾銷、交叉補貼等不當手段拓展市場。同時，強調收單業務廣告內容不得使用或者變相使用“零扣率”“低扣率”“T+0”“刷單”“套現”等涉嫌不正當競爭，誤導消費者或者違法違規行為的文字。這是央行對受理終端、代收業務、支付業務系統接口、支付機構與銀行直連等市場風險點，系統性地提出監管要求。這些監管要求，是對前期各細分領域發文的一次重申和強調。

究其實質，這一系列清理整治措施的核心內容是兩個方面：一是支付業務持牌經營；二是規范跨行清算行為。這是因為，在我國，長期以來非銀行支付機構采用的是典型的代理清算模式。上百家從事網絡支付業務的支付機構分別與上百家銀行系統連接，存在著種種弊端：多頭開立賬戶，運維成本高，資源浪費嚴重；支付交易信息碎片化嚴重，游離于監管之外，接口標準和安全規范不統一，風險隱患較大。同時，支付機構客戶備付金分散存放，容易引發挪用、詐騙等風險。部分大型支付機構，還以備付金存放為誘餌，增強議價能力，抬高利率中樞，加劇融資難、融資貴問題。這些問題近年來愈演愈烈，擾亂了市場秩序，影響了金融穩定。作為小額、零售支付的提供者，一些支付機構卻明里暗里為地方股權交易平臺甚至無牌照的金融交易場所提供資金結算通道，介入大額、批發類支付服務。在未納入集中清算的情況下，此類行為可能引發系統性風險。

中央經濟工作會議提出，防范化解重大風險是今后三年三大攻堅戰之一，而其中的重點是防控金融風險。因此，對備付金實施集中存管，完善支付清算基礎設施，加大無證支付打擊力度，出臺條碼支付規范，建制度、搭平臺、斷直連、關通道，疏堵并舉，標本兼治，這是近年來加強支付清算市場亂象整治工作的延續，也在支付清算領域防控金融風險的具體舉措。

央行維護金融市場秩序、保護消費者合法權益的決心不會改變。同時，央行清理整治措施充分體現了實事求是、平穩過渡的精神。因此，對大型支付機構，應提高認識，增強合規意識，存在不規范的地方，嚴格按照央行的要求進行整改。對于中小支付機構來說，應盡快轉變業務模式和盈利模式，盡快回歸到支付業務主業上來，回到規范發展的軌道上來。

中國銀聯、網聯等具有合法資質的轉接清算機構，要配合央行，加大對支付清算市場亂象的整治工作。商業銀行等機構，也要提高認識，認真落實，做好相關工作。總之，支付機構、商業銀行、清算機構以及外包服務商等要嚴格執行制度，各司其職，讓支付回歸支付，清算回歸清算，服務回歸服務，重現我國支付市場朗朗晴天，推動支付行業規范健康發展，更好滿足人民日益增長的美好生活需要。

（作者系中國人民大學重陽金融研究院高級研究員、蘭州大學兼職教授）