這注定是我國(guó)行政訴訟史上濃墨重彩一筆。

2017年12月19日，在丹東欣泰電氣股份有限公司欺詐發(fā)行、虛假披露證券處罰上訴案中，被上訴方中國(guó)證監(jiān)會(huì)由主席助理黃煒出庭應(yīng)訴。該案是首例中央部級(jí)單位負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的行政案件。

行政訴訟法問(wèn)世17年，不但“民告官”勝訴事例不多，“只見(jiàn)民不見(jiàn)官”的現(xiàn)象也比較普遍。曾有統(tǒng)計(jì)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件，僅占全部“民告官”案件總數(shù)的一成多。現(xiàn)實(shí)中，許多行政機(jī)關(guān)都以委托律師出庭的形式應(yīng)訴，律師雖然不乏專業(yè)素養(yǎng)，卻很難深入了解行政行為的背景信息，以及具體行政流程。

這種狀況不利于訴訟雙方化解矛盾糾紛。對(duì)于“民告官”的原告，雖然依法將“衙門”告上了法庭，開(kāi)庭的時(shí)候，卻見(jiàn)不到被告單位的負(fù)責(zé)人，或者只見(jiàn)到律師、個(gè)別普通工作人員，原告很容易產(chǎn)生問(wèn)題得不到足夠重視、個(gè)人未得到充分尊重的念頭。“不爭(zhēng)饅頭爭(zhēng)口氣”，在這樣的心態(tài)下，本來(lái)可以化解的矛盾糾紛變得難以調(diào)解。

倘若行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，其行為本身就體現(xiàn)了對(duì)當(dāng)事人的尊重、對(duì)法庭審判的尊重，將進(jìn)一步拉近行政機(jī)關(guān)與人民群眾的距離，在一定程度上緩解雙方的不均勢(shì)，彰顯訴權(quán)平等、程序公正的理念。

解決“民告官”難題的關(guān)鍵所在，還在政府那一頭。行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人之所以不愿出庭應(yīng)訴，有的沒(méi)有底氣，不熟悉規(guī)則與程序，不愿冒著出丑的風(fēng)險(xiǎn)在法庭亮相；有的則是放不下身段，不愿意親自上法庭打官司；有的則認(rèn)為自己的“衙門”很高，身份特殊，把行政訴訟當(dāng)成了可有可無(wú)的東西。

問(wèn)題是，官員在行政訴訟中出庭，并不是愿不愿、想不想的個(gè)人事務(wù)，而是遵守法律、執(zhí)行法規(guī)的硬性任務(wù)。2014年修訂的《行政訴訟法》第3條明確規(guī)定，“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”必須注意的是，法律條文中的“應(yīng)當(dāng)”用詞，非常鮮明地體現(xiàn)了“強(qiáng)制性”的立法態(tài)度。

對(duì)于該法的第3條，也有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人一概出庭，防止法律被“例外”架空。但是，從法律落地的角度看，讓所有行政案件都要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，在目前現(xiàn)狀下，既不可能，也無(wú)必要。“相應(yīng)的工作人員”，則提供了一種靈活選擇，也能體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的積極應(yīng)訴態(tài)度。

只不過(guò)，頗為遺憾的是，這個(gè)“相應(yīng)”并未得到明確規(guī)定。“工作人員”究竟是什么級(jí)別，是否承擔(dān)著與被訴相關(guān)的事務(wù)，都應(yīng)得到具體細(xì)化。否則，在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的情況下，委托他人出庭就很容易成為擺設(shè)。

在《行政訴訟法》修訂后，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于適用《〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍作出界定，規(guī)定行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人既包括正職負(fù)責(zé)人，也包括副職負(fù)責(zé)人。副職負(fù)責(zé)人往往具體分管某一個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域的工作，出庭實(shí)際效果并不亞于正職負(fù)責(zé)人出庭。2016年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見(jiàn)》，要求被訴行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴人員要熟悉法律規(guī)定、了解案件事實(shí)和證據(jù)，配合法院查明案情。

更明確的規(guī)定，還在地方探索中。比如，廣西壯族自治區(qū)出臺(tái)了《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作規(guī)則》，明確規(guī)定“被訴行政機(jī)關(guān)為縣級(jí)以上人民政府，政府負(fù)責(zé)人不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托與被訴行政行為直接相關(guān)的部門負(fù)責(zé)人為訴訟代理人出庭應(yīng)訴”“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)確定本級(jí)政府行政應(yīng)訴主管部門，履行行政應(yīng)訴的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)工作”。

這個(gè)地方創(chuàng)新的亮點(diǎn)在于，把“相應(yīng)工作人員”具體化了，進(jìn)一步規(guī)范和擠壓了應(yīng)訴行政機(jī)關(guān)的“自由空間”。但是，地方立法的特性決定了其適用范圍的有限性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，還需要從立法上作出明確，以國(guó)家法律的強(qiáng)制力量，推動(dòng)各級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴成為常態(tài)。

從鄉(xiāng)長(zhǎng)、縣長(zhǎng)出庭是“爆炸性新聞”，到市長(zhǎng)、廳長(zhǎng)出庭變得不再新鮮，再到今天部級(jí)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)訴，出庭官員級(jí)別的升高，彰顯了建設(shè)法治政府、有效制約權(quán)力的決心，也傳遞給公眾更強(qiáng)大的法治信心。隨著行政訴訟制度的日趨完善，當(dāng)部長(zhǎng)級(jí)甚至更高級(jí)別官員出庭應(yīng)訴都成為尋常事，當(dāng)“告官不見(jiàn)官”被掃進(jìn)歷史的垃圾簍，全面依法治國(guó)的面貌也將煥然一新。