中共十九大報告提出要健全人民當家作主制度體系,發展中國特色社會主義政治。人民當家作主制度體系問題,是第一次在黨的全國代表大會報告中提出的。報告認為中國特色社會主義政治發展道路,是近代以來中國人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結果,是堅持黨的本質屬性和踐行黨的根本宗旨的必然要求。要長期堅持、不斷發展我國社會主義民主政治,積極穩妥推進政治體制改革,推進社會主義民主政治制度化、規范化、法治化、程序化,保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務,管理經濟文化事業,管理社會事務,鞏固和發展生動活潑、安定團結的政治局面。筆者認為,人民當家作主制度體系,即中國特色社會主義民主政治制度體系,是一個相互協調相互銜接的政治制度框架結構,包括人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度等制度。健全人民當家作主制度體系的重要途徑或方式是發展社會主義協商民主,健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,以保證人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中。結合中國特色社會主義民主的政治建設理論和發展道路的長期實踐,分析認識人民政協在人民當家作主制度體系中的地位作用,對于人民政協制度的發展至關重要。對這一問題可以從以下幾個方面理解。

從我國社會主要矛盾轉化后社會發展要求來看

十九大報告提出,中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。“我國穩定解決了十幾億人的溫飽問題,總體上實現小康,不久將全面建成小康社會,人民美好生活需要日益廣泛,不僅對物質文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。”可以這樣認為,我國社會生產力水平總體上顯著提高,社會生產能力在很多方面進入世界前列,更加突出的問題是發展不平衡不充分的問題,這已經成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。因此我們要在繼續推動經濟和社會發展的基礎上,著力解決好發展不平衡不充分問題,大力提升發展質量和效益,其目的則是更好地滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的需要,更好推動人的全面發展、社會全面進步。而不斷實現人民在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求,是推動人的全面發展、社會全面進步的重要內容,因此,我國社會主要矛盾的變化是關系全局的歷史性變化,對黨和國家工作提出了許多新要求,如民主、法治、公平、正義,人民當家作主制度體系的健全是黨和國家在民主政治方面發展的重要內容。在這一制度體系中,人民政協制度具有基本的和基礎性的作用。人民政協作為最廣泛的愛國統一戰線組織,包含各黨派、各社會團體、各族各界的代表性人士,具有最廣泛的代表性。僅就人民政協作為多黨合作和政治協商的機構而言,我國多黨合作的政治格局對國家和社會政治產生著重大影響。多黨合作在國家與社會建設中起著重要的協同作用。所謂協同作用,是指在整個政治架構和環境中存在千差萬別的系統,各個系統間存在著相互影響而又相互合作的關系。盡管各民主黨派所代表的界別群體不同,但在多黨合作過程中體現了協同思想,各政黨求同存異,為了共同的中國特色社會主義建設目標而通力合作、協同共進。無論是從歷史還是現實看,多黨合作和政治協商制度的意義首先在于其政治意義,這也是人民政協制度產生、存在和發展的核心要義。

從人民政協制度安排來看

人民政協是具有中國特色的制度安排,中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度。幾十年的實踐證明,這個制度是適合國情的、植根于我國土壤的政治制度,它體現了中國特色社會主義制度的一大鮮明特色。世界上沒有完全相同的政治制度模式,政治制度不能脫離特定社會政治條件和歷史文化傳統來抽象評判,不能定于一尊,不能生搬硬套外國政治制度模式。從人民政協的建立和歷史發展來看,人民政協制度的建立,是中國新民主主義革命勝利的歷史性成果,中國人民政治協商會議全國委員會第一屆會議的召開完成了協商建國、民主建政的任務,為新中國國家政權和各項政治制度的建立奠定了基石。我國的其他政治制度,如人民代表大會制度、民族區域自治制度都是在中國共產黨領導的多黨合作和政治協商這一基本政治制度建立以后而相繼形成的。人民政協制度的發展則是中國特色社會主義民主政治發展的重要動力:一方面,我國的多黨合作和政治協商制度以中國共產黨為領導核心,它既能保證中國共產黨的集中統一領導、統一規劃和統一部署,也能保證各民主黨派圍繞中心任務、服務大局,共同推進中國特色社會主義民主政治發展。這種整體功能、整合功能遠遠大于部分功能之和。另一方面,人民政協組織是按照界別構成的,這種組織方式既能充分反映、代表各階層、各界別的利益訴求,又能整合各方面的利益,從而集中各階層、各界別、各個方面的力量和智慧。它體現了一致性和多樣性的統一,既能維護人民的根本利益和長遠利益,又能夠照顧和協調好各個方面的具體利益和眼前利益;既能廣泛地反映各方民意,又能夠匯聚各方面的智慧和力量,全面協調利益關系,從而實現廣泛民主基礎之上的有效集中與統一,促進中國特色社會主義民主政治穩定、有序發展。

從社會主義協商民主建設來看

任何一種民主形式都與特定的政治制度相適應。十九大報告提出,“有事好商量,眾人的事情由眾人商量,是人民民主的真諦。”協商民主是實現黨的領導的重要方式,是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。要推動協商民主廣泛、多層、制度化發展,統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商。其中政協協商是整個協商民主制度建設的重要方面,人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構。人民政協的工作主要聚焦于黨和國家中心任務,圍繞團結和民主兩大主題,把協商民主貫穿政治協商、民主監督、參政議政全過程,完善協商議政內容和形式,著力增進共識、促進團結。在加強協商民主制度建設中,人民政協的協商民主已基本形成完整的制度程序,保證社會各界在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利,人民政協協商的載體渠道、內容機制、目標程序等方面是非常清晰明確的。委員強則政協強,注重政協委員的素質能力水平,增強人民政協界別的代表性,加強委員隊伍建設,則是人民政協制度發展的題中應有之意。

從發展中國特色社會主義民主監督制度體系來看

近年來,黨和國家前所未有地重視中國特色社會主義民主監督制度體系的建立。五年來,以習近平同志為核心的黨中央以巨大的政治勇氣和強烈的責任擔當,以反腐敗作為全面從嚴治黨的突破口,以頑強意志品質正風肅紀、反腐懲惡,強力遏制腐敗蔓延勢頭,黨內政治生活氣象更新,黨內政治生態明顯好轉,反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成并鞏固發展。解決了許多長期想解決而沒有解決的難題,辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事,推動黨和國家事業發生了歷史性變革,使黨和國家進入一個新的時代。十八大以來把加強黨的建設、堅持全面從嚴治黨貫穿監督制度體系建設的全過程。黨中央有鑒于多年來權力不受監督、不受制約形成貪污腐敗大面積發生的嚴重教訓,“把權力關進制度的籠子里”,以《中國共產黨紀律處分條例》、《新形勢下黨內政治生活的若干準則》、《中國共產黨黨內監督條例》等黨內法規的制定和修訂為契機,建立健全中國特色的社會主義監督體系,并成為全面從嚴治黨的“綱”和“魂”。中國特色的社會主義監督體系包括許多方面,其中最主要的是四個方面:黨的紀律監督;人大有關部門及司法機關依照國家法律對國家公務人員進行的監督,對國家其他機關人員進行的監督,也叫法律監督;人民政協的民主監督,這種監督被稱之為協商式監督和人民群眾的社會監督。這四個方面共同構成了我們國家的社會主義監督體系。這四個方面的監督內容各有側重,是一種相輔相成、互為補充的關系。目前開始建立國家監察委員會制度,也將成為國家監督體系的一個重要方面。

人民政協的民主監督是這個體系的極其重要的組成部分。政協的民主監督是指參加政協的各個黨派、各個團體、各族各界人士通過政協組織對國家機關及其工作人員的工作的一種監督,同時,也是作為執政黨的中國共產黨和作為參政黨的各民主黨派之間所進行的互相監督。政協的民主監督和其他的監督不同在于,它是一種政治上的互相監督,同時,也是一種通過批評、意見和建議進行的監督,不同于法律監督和紀律監督,不具有法律監督和紀律監督內容強制力,但它在政治上是一種作用非常大的監督。中共十九大報告強調,要“加強人民政協民主監督”,并進一步明確監督重點,要求各級人民政協“重點監督黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實”,賦予人民政協的民主監督重要的地位和作用。

黨的十九大報告第一次把黨的政治建設納入黨的建設總體布局,強調以黨的政治建設為統領。這是馬克思主義黨建理論的重大創新。黨的政治建設是黨的根本性建設。政黨本質上是特定階級利益的集中代表者,是有著共同政治綱領、政治路線、政治目標的政治組織。政治屬性是政黨第一位的屬性,政治建設是政黨建設的內在要求。黨的十九大確定的新的黨的建設總體布局中,提出全面從嚴治黨是一項整體動態工程,包括政治、思想、組織、作風、紀律、制度等多個建設方面。黨的政治建設是最重要的,是統領、是核心,決定黨的建設的方向和效果。人民政協作為最廣泛的愛國統一戰線組織,作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的機構,作為實現社會主義民主的重要形式,所擔負民主監督功能的政治屬性不僅勢所必然,而且從國家制度層面來講,是整個監督體系中其他監督形式和途徑所不可替代的。在這方面,長期以來人民政協已經積累了豐富的經驗,但面向決勝全面建成小康社會、進而全面建設社會主義現代化強國的時代,任重而道遠。

綜上所述,可見人民政協作為中國特色的制度安排,人民政協作為社會主義協商民主的重要渠道和專門的協商機構,民主監督在國家制度監督體系的獨特作用和意義,都意味著人民政協制度在人民當家作主制度體系中的地位重要,作用獨特。發展社會主義協商民主,健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,保證人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中,是時代發展的必然趨勢。人民政協制度的發展是人民當家作主制度體系中的重要環節,應該從這樣的角度去分析它、認識它,從而重視它,建設它,在新時代充分發揮它的作用,積極體現它的價值。

(作者系中國人民大學國際關系學院教授,博士研究生導師,中國統一戰線理論研究會政黨理論研究基地首席專家兼副主任,中紀委監察部特邀監察員)