新修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》9月1日正式施行,民辦教育“非營(yíng)利性”“營(yíng)利性”分類管理正式落地。隨著新法實(shí)施,各地正在加緊制定和出臺(tái)配套政策。自2002年《民辦教育促進(jìn)法》頒布以來(lái),民辦教育在中國(guó)走過(guò)了15年的發(fā)展歷程。如今,多層次、國(guó)際化的民辦教育格局初步形成,如何看待修法?如何讓新法更好地實(shí)施?新法的落地還存在哪些問(wèn)題?帶著這些問(wèn)題,記者采訪了相關(guān)業(yè)內(nèi)人士。

從2012年啟動(dòng),到2016年通過(guò),《民辦教育促進(jìn)法》修法歷經(jīng)5年。期間,三次提交全國(guó)人大常委會(huì)審議,二審時(shí),曾因爭(zhēng)議較大暫緩表決。其實(shí),即便正式通過(guò)后,關(guān)于部分修法條款的爭(zhēng)議依舊沒(méi)有停止……

作為民促法制定及此次修法的主要參與者,中國(guó)教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)、教育部政策法規(guī)司原司長(zhǎng)孫霄兵可謂見(jiàn)證了近20年間,民辦教育政策的變遷。毫無(wú)意外,他也成為修法歷程中,各種爭(zhēng)議的“承受者”。采訪中,他笑著說(shuō):“有時(shí),坐在辦公室,好像都能感受到那股強(qiáng)烈的‘沖擊波’。”

“此番強(qiáng)烈的反對(duì),我不曾料到”

“我沒(méi)有想到,舉辦者會(huì)有這么大的反彈。”談及這次修法,孫霄兵說(shuō),自己受到很多質(zhì)疑,有的是發(fā)在網(wǎng)上,有的則是直接給他發(fā)短信、打電話。“這里面,有陌生人也有朋友。甚至,全國(guó)人大立法審議會(huì)場(chǎng),有人明確提出了不同意見(jiàn)。”而反對(duì)者“激烈”的程度,更是出乎他的意料。

按照修法條款,實(shí)行分類管理后,舉辦者可以根據(jù)實(shí)際情況“二選一”:選擇營(yíng)利性,則跟企業(yè)一樣,光明正大掙錢(qián);選擇非營(yíng)利性,則可以獲得與公辦學(xué)校平等的扶持政策。提出這樣的方案,初衷是促進(jìn)民辦教育的發(fā)展,孫霄兵以為舉辦者會(huì)全額擁護(hù),畢竟發(fā)展道路更加清晰。“模糊并不利于民辦學(xué)校的發(fā)展,因?yàn)楫?dāng)有機(jī)構(gòu)侵犯你的權(quán)益時(shí),國(guó)家無(wú)法加以保護(hù)。”

回顧過(guò)去,無(wú)論是1997年的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》還是2002年的《民辦教育促進(jìn)法》,抑或者此次的修法,“如何處理民辦學(xué)校辦學(xué)收益”都成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。孫霄兵記得,《社會(huì)力量辦學(xué)條例》曾將舉辦者收益標(biāo)準(zhǔn)定為當(dāng)年銀行長(zhǎng)期貸款利率的2倍。“如果,實(shí)施中按照這條路走到今天,或許也不錯(cuò)。”

然而,在2002年民促法制定過(guò)程中,這一標(biāo)準(zhǔn)被推翻。為調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性,民促法第51條明確規(guī)定:民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費(fèi)用后,出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。取得合理回報(bào)的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。“合理回報(bào)這一概念太過(guò)模糊,很難精準(zhǔn)落實(shí)。”孫霄兵告訴記者,國(guó)務(wù)院在制定落實(shí)方案時(shí)提出:辦學(xué)質(zhì)量越高,合理回報(bào)越多。這同樣很難界定和操作:首先,沒(méi)有衡量質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn);其次,如何和別的學(xué)校比;第三,誰(shuí)組織評(píng)比才能保證公平公正?這使得很多民辦學(xué)校可以任意界定合理回報(bào),工商、稅務(wù)、教育等部門(mén)都無(wú)法監(jiān)管。“有的舉辦者說(shuō)自己沒(méi)有拿到回報(bào)。這就像你早晨吃了幾個(gè)包子,沒(méi)有人幫你統(tǒng)計(jì),甚至你自己也忘記了。”

“在教育部,一直有這樣的共識(shí):民辦教育有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì),其貢獻(xiàn)和潛力不應(yīng)小視。”在孫霄兵看來(lái),民促法實(shí)施10多年后的今天,民辦學(xué)校發(fā)展遇到了一些瓶頸,如教師地位、扶持政策如何與公辦學(xué)校相同?這也是世界教育的潮流———國(guó)際上,政府對(duì)于公辦、民辦教育的資助區(qū)分度越來(lái)越小。不過(guò),合理回報(bào)與扶持政策不應(yīng)該同時(shí)獲得。“你放開(kāi)一頭,就要堵住一頭。不能一邊往盆子里注水,一邊水又從盆子底部被抽走。這樣,國(guó)家的錢(qián)豈不是沒(méi)有進(jìn)入學(xué)校,而是進(jìn)入最底層的容器里?”基于此,《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》提出探索實(shí)施分類管理,在修法過(guò)程中,這又簡(jiǎn)化凝煉成法律新的條款和政策。

“此次修法,把‘合理回報(bào)’這塊民辦教育舉辦者吃到口邊的奶酪拿走了,換成另外兩個(gè)吃飯的碗且必須二選一,有爭(zhēng)議可能是必然的吧。”在孫霄兵看來(lái),部分民辦舉辦者認(rèn)為利益最大化還是在于合理回報(bào),不想走規(guī)范的法制分類道路。因此,5年間,他們提出種種理由,如國(guó)情不成熟,沒(méi)有經(jīng)過(guò)試點(diǎn)論證,不能照搬國(guó)外……“二次審議時(shí),民促法修法因分歧較大,暫緩表決。”孫霄兵表示,爭(zhēng)論不下、停滯不前的僵局最后被中央打破。2016年4月18日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會(huì)議上,審議通過(guò)了《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》,這意味著,分類管理的爭(zhēng)論被畫(huà)上句號(hào),修法也在一定程度上被加快。

從關(guān)注舉辦者轉(zhuǎn)向?qū)W校

“處理利益關(guān)系還是包括教育在內(nèi)的全社會(huì)的重要法律問(wèn)題、政策問(wèn)題,也是社會(huì)發(fā)展中必須要解決的問(wèn)題。如果沒(méi)有正確的方式來(lái)處理,工作就變得寸步難行。所以,制訂好的方案非常重要。”孫霄兵表示,教育改革有時(shí)還是需要立法先行,有了法律就有了依據(jù)和方向,剩下的就是如何把對(duì)兩類民辦學(xué)校的扶持真真正正寫(xiě)進(jìn)文件、落到實(shí)處,這還要有賴于后續(xù)配套政策的出臺(tái)及落實(shí),有賴于地方政府。

“我想,業(yè)內(nèi)對(duì)修法的爭(zhēng)論源于對(duì)民辦教育的不同理解———你是把它當(dāng)做工具還是目的?”在孫霄兵看來(lái),實(shí)施分類管理,意味著國(guó)家對(duì)民辦教育的關(guān)注從舉辦者轉(zhuǎn)向事業(yè)本身。即從舉辦者獲得多少錢(qián)轉(zhuǎn)向民辦學(xué)校能沉淀多少錢(qián)。從短期來(lái)看,這對(duì)部分舉辦者而言是不利的,卻有利于民辦教育的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。“此次修法,是從短期到長(zhǎng)遠(yuǎn)的轉(zhuǎn)化,從非法制到法制的轉(zhuǎn)換,從關(guān)注舉辦者到關(guān)注學(xué)校的轉(zhuǎn)換。從這個(gè)角度看,修法的通過(guò)是一次難得的勝利,是民辦教育發(fā)展史上的重要里程碑。”

“此次修法同樣把‘合理回報(bào)’納入考慮,只不過(guò)把年年都拿改成了一次性的補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí),換個(gè)角度看,舉辦者口邊的奶酪國(guó)家并沒(méi)有剝奪。選擇非營(yíng)利性,學(xué)校財(cái)產(chǎn)雖然不歸舉辦者,但也不歸國(guó)家,而是繼續(xù)用于辦教育。”孫霄兵認(rèn)為,部分民辦舉辦者存在一種誤區(qū),認(rèn)為不是國(guó)家的就是自己的。其實(shí),哈佛等部分世界名校都不是國(guó)家舉辦,而是社會(huì)舉辦。無(wú)論是最初的舉辦者、捐贈(zèng)人本人還是其后代、學(xué)校后來(lái)的管理者,都不曾從學(xué)校拿取營(yíng)利的錢(qián),更別提揣進(jìn)自己的腰包,否則這些名校根本無(wú)法存活至今。“廣西有種樹(shù)叫做桉樹(shù),對(duì)土壤的肥料和養(yǎng)分需求極大,凡種植了桉樹(shù)的土地肥力將大幅度下降乃至枯竭,原始植被因?yàn)榈貌坏阶銐虻姆柿虾宛B(yǎng)分而受到嚴(yán)重破壞,根本無(wú)法種植其他植物。我們不希望民辦學(xué)校成為這樣的‘桉樹(shù)’,不斷抽取學(xué)校、當(dāng)?shù)乩习傩盏摹！痹谖磥?lái),高質(zhì)量的民辦學(xué)校一定程度上會(huì)是那種不缺錢(qián)的、非營(yíng)利性的學(xué)校。因?yàn)?學(xué)校在發(fā)展過(guò)程中,不能一邊輸血、一邊抽血,這很難長(zhǎng)大。當(dāng)然,營(yíng)利性學(xué)校并非低人一等,兩種學(xué)校是平等的,只不過(guò)道路機(jī)制不同,都是在為國(guó)家教育事業(yè)做貢獻(xiàn)。

“修法為兩類教育者的愿望實(shí)現(xiàn)留下了軌道空間。不過(guò),在強(qiáng)化落實(shí)民辦教育扶持政策的同時(shí),也要加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)管,引導(dǎo)其走向規(guī)范化、法制化的道路,最終讓上學(xué)者、老百姓真正受益。這是從民促法立法到修法,始終貫穿不變的紅線。而這一共識(shí)正在慢慢形成……”

(文字整理:陳亞聰,本文采訪時(shí),孫霄兵為教育部政策法規(guī)司司長(zhǎng))