如今，中國經濟正處于轉型升級的關鍵階段。一方面，中國地域廣闊，各地經濟發展水平有所差別；另一方面，在新形勢下如何理順“有為政府”與“有效市場”的關系，又是各地方政府在推動經濟發展過程中的必答題。

對于政府在經濟發展中的職能，亞當·斯密、馬歇爾、凱恩斯等西方經濟學理論家都有過專門的分析。如果回到現實，政府在經濟社會當中的職能大致可以概括為“經濟發展”“城市建設”“社會民生”這三大部分。從不同角度看，某一層級政府的作用具有區域上的相對性。比如，從廣東省的角度看，佛山市是一個區域，廣東省政府的決策對佛山市具有宏觀性；而從中國的角度看，廣東省則是一個區域，廣東省的決策對全國來說又只是局部的。

不過，不管是從哪一個層面思考地方政府的管理，這種管理其實都可以看做一種資源調配。對地方政府來說，其通常參與調配的資源可以分為三種：一是可經營性資源。其與現實經濟對應就是產業經濟資源。二是非經營性資源。即屬于民生經濟資源，包括公共事務、公共產品等。三是準經營性資源。即城市經濟資源。這種資源既可以公共事務、公共產品的形式由政府提供給社會，又可以作為可經營性資源讓企業、社會以及海內外投資者來共同參與。例如，交通、郵電、園林綠化、環境保護、教育、科技、文化、衛生、體育事業等城市公用工程設施和公共生活服務設施等。

為了促進產業經濟與企業的發展，地方政府應積極規劃、引導、扶助、協調、監督、管理。企業發展了，政府的財政收入也就有了保障。

財政收入用來做什么？非經營性資源、民生經濟是必須要支付的，因為要體現公平、體現托底、體現提升等原則。同時，地方政府在興建大型基礎設施的時候，往往也不可能憑一己之力承擔，這就需要采取政府和社會資本合作（PPP）等模式，邀請海內外投資者共同參與。從前者來看，地方政府某種程度上扮演準宏觀的角色；從后者來看，則又具有準企業、準微觀的特征。

正是因為地方政府具有“雙重特征”，同時還需要參與調配上述“三種資源”，因此地方政府就尤其需要做好“超前引領”，即讓企業做企業該做的事，政府負責企業做不了或做不好的事，進而更好發揮自身職能，促進當地經濟發展。

需要看到，地方政府若要做好“超前引領”，就需要遵循市場規則，依靠市場力量，對產業經濟發揮導向、調節、預警作用，對城市經濟發揮調配、參與、維序作用，對民生經濟發揮保障、托底、提升作用。具體來看，地方政府需要運用規劃、投資、消費、價格、稅收、利率、匯率和法規等政策，用理念創新、制度創新、組織創新、技術創新等手段，有效推進供給側結構性改革，最終促進當地經濟形成領先優勢并實現可持續增長。

可以預見的是，在五大發展理念的引導下，中國各級地方政府將會更好地發揮經濟發展中的“超前引領”作用，從而提供中國方案，形成可供世界共同探索和思考的經驗。

（作者為廣東省人民政府黨組成員、廣東省金融改革發展工作領導小組副組長）