作者:黑龍江大學政府管理學院 劉麗偉

2008年開始的歐債危機使世界經濟產生巨大震蕩,時至今日仍在發酵,并時而產生一波又一波的新沖擊。關于產生金融危機的原因,各種思潮、經濟學家、政府、主流媒體、官方組織一直爭議不斷。事實上,產生危機的原因十分復雜,既有歷史和當下的原因,又有歐洲國家的本質原因。金融危機之后,社會政策的正常功能被破壞,養老金、失業等方面的支出難以為繼。于是,社會政策成了人們的關注點,但這只是表象。金融危機背后所反映的是需要滿足的危機,是歐洲國家的機制、新自由主義的政策沒能滿足大眾需要的結果。

社會政策的構建是為了滿足人們的需要,有兩個目標。其一,當個體不能滿足其自身基本需要時為其提供一種抵御風險的安全網。其二,通過對人們基本需要的滿足進而建立一種自我價值實現的基礎和“出發點”,以確保個體擁有實現自治、開發潛能并最終實現自我價值的經濟和社會機會。本質上而言,社會政策的實施是通過對經濟社會的干預來預防、緩解危機的,但在歐洲國家的實踐中卻未能取得預期的效果,甚至成為危機的加速器。

首先,發生金融危機時,社會政策無法充分發揮其功能,實現其應有效果。社會政策的重要目標是要構筑“安全網”。“自動穩定器”是歐洲國家應對危機的重要機制,自動穩定器越強大,政策的自由調整需求就越少。金融危機后,人們認識到自動穩定器的作用太弱,需要進一步加強;而且自動穩定器的規模不是宏觀設計的直接結果,而是與稅收、社會及勞動力市場政策相關的政策選擇的副產品。同時,由于良好的社會保險制度,用于緩解危機的社會政策反而導致經濟復蘇過程減緩,造成嚴重的公共財政壓力。

其次,制定社會政策的公共部門在金融危機中陷入困境。公共部門一直被視為通過制定社會政策解決困境的最重要的機構,但恰恰是公共部門本身在危機時期產生了很多問題,預算赤字日益擴大、初始債務水平高筑,公共財政可持續性也受到質疑。有人認為公共部門的介入不僅不是解決危機的方法,反而是危機出現的原因。因此,關于解決危機的討論開始轉變為關注公共財政的整合。

再次,過度依賴緊縮的政策。緊縮的措施主要指提高稅收、削減政府開支、降低主權債務。緊縮措施似乎意味著,即使將一個經濟體推入到衰退或高失業率,也要確保對債權人的償還。但歐洲一些國家實施的嚴厲財政緊縮方案可能導致危險的后果,諸如增速放緩、強化移民沖擊、經濟衰退、高失業率,從而導致更嚴重的社會不穩定。可見,削減開支并非適宜的措施,緊縮政策必須同其他配套政策共同運用。

金融危機中歐洲國家社會政策反映的問題,對我國進行社會政策改革具有啟示意義。

要重視社會政策在區域內的協調一致,即國內社會政策與歐盟社會政策要有制度互補性,關注區域內國家經濟政策的均衡性,注意社會保障和教育的均衡性,強調貨幣聯盟的可持續性發展,注意宏觀經濟政策與社會政策的協調一致性。

要重視社會投資的社會政策。一方面,社會投資取決于提高人力資本存量的政策,例如兒童早期教育、護理、職業培訓、教育和終身學習等;另一方面,社會投資服務于高效利用人力資本的政策,例如通過政策支持女性就業、促進弱勢群體進入勞動力市場。社會投資需要解決的難題是,如何通過改善財政和經濟治理使長期社會投資和中期財政整頓能夠相互支持、相互促進。

最后,抓住社會政策發展和改革的機會。在經濟繁榮時期,構建和完善社會政策;當金融危機動搖了市場信念,強烈呼吁政府介入時要抓住危機時期進行社會政策的改革。

(本文系國家社科基金項目“當代歐美社會福利政策及其危機本質的研究”(12BZZ006)成果)