人民政協網3月12日電（記者 汪俞佳）“相較于大氣污染、水污染，土壤污染‘看不見’，容易被人忽視。”農工黨中央參政議政部副部長王素芳告訴記者，繼建言水污染防治和水資源利用后，農工黨中央今年將目光投向土壤，提交了《關于轉變立法理念注重多元共治加快完善土壤污染防治基本法律制度的建議》，從立法的角度為土壤污染防治鼓與呼。

■持續建言聯合發力

這并不是農工黨中央首次提交相關建議。

作為以醫藥衛生、人口資源和生態環境為主要界別特色的參政黨，農工黨中央近年來持續關注土壤污染問題。在2015年7月農工黨中央舉辦的第十屆中國生態健康論壇上，全國政協副主席、農工黨中央常務副主席劉曉峰專門主持召開了“土壤污染防治專題座談會”，與有關專家學者就相關問題展開討論。

2016年3月，農工黨中央向全國兩會提交《完善土壤污染防治法律體系，依法遏制土壤污染的建議》，呼吁加快土壤污染防治立法，形成完整的土壤保護法律體系。

兩個月后，國務院發布《土壤污染防治行動計劃》，即“土十條”。“土十條”的發布，無疑為土壤的保護治理工作注入了一劑強心針。至此，水、氣、土三大環境領域，從國家層面均出臺了行動計劃。

“我國已經制定了大氣污染防治法和水污染防治法，但遺憾的是，至今還沒有專門的土壤污染防治立法。”《土壤污染防治法》何時出臺？成為農工黨中央關注的焦點。

為更好地了解當前土壤污染現狀和土地資源保護情況，2016年10月，農工黨中央和全國政協社會和法制委員會組成聯合調研組，由劉曉峰帶隊，赴江西、湖南兩省開展實地調研。

調研中，地方有關部門的反饋與調研組的很多看法不謀而合。在農工黨中央看來，當前土壤污染問題的出現雖然與部分地區土壤酸化加劇、土壤中重金屬背景值偏高、有色金屬冶煉產業規模大等特殊因素有關，但更主要是由我國經濟社會發展中長期形成的“高投入、高消耗、高排放”的粗放型發展方式，以及城鄉社會長期存在的“大量生產、大量消費、大量廢棄”的生產生活方式造成的。農工黨中央認為，依法科學防治土壤污染，關鍵在于樹立預防為主、綜合治理的理念，充分發揮制度的剛性約束作用，建立完善的土壤污染防治法律法規體系。

■從“末端治理”向全過程控制轉變

實際上，為保護土壤環境，國家先后出臺了很多法律法規，但相關條款分散在《環境保護法》《農業法》《土地管理法》等法律法規之中，缺乏系統性和可操作性，重點不夠突出，違法成本低。

在農工黨中央看來，究其原因，主要是“末端治理”的立法理念不適應土壤污染防治的積累性、隱蔽性、綜合性特征，難以為土壤污染防治和土壤資源保護工作提供完善的法制保障。

據了解，全國人大目前已啟動相關立法工作，全國人大環境資源委員會正在就《土壤污染防治法（征求意見稿）》廣泛征求各方面意見。為更好推進《土壤污染防治法》的立法工作，農工黨中央建議，正在制定中的《土壤污染防治法》宜從國家發展戰略高度，強化“風險管控”立法理念，在“源頭預防”與“末端治理”兩頭發力，完善土壤保護制度的頂層設計，系統解決土壤污染防治問題。

在湖南調研時，農工黨中央發現，湖南在試點地區采用的“邊生產、邊修復”的治理模式，通過農藝調控、替代種植、種植結構調整，以及劃定特定農產品禁止生產區域等措施，確保了農產品質量安全，保障農用地得到安全利用。

“地方一些好的經驗要總結借鑒。”農工黨中央建議，建立土壤環境質量基礎信息庫和信息共享機制，土壤基礎信息庫在規劃、國土、農業、林業、住建、環保等部門之間實現互聯互通、信息共享。建立和完善土壤污染等級劃分制度，實行土壤的差異化管理和風險排序。以保障食品安全和人體健康為目標，建立土壤污染與人群健康調查、監測和風險評估制度。

■加強“多元共治”注重“系統協調”

調研組所到之處，地方相關部門負責人多次提到，“目前土壤污染防治工作‘政出多門’、‘九龍分治’現象嚴重。”

“土壤污染防治是一項耗資巨大的長期性工程，‘大家污染，政府治理’既不科學也不可行。”農工黨中央認為，在《土壤污染防治法》制定過程中，宜高度重視中國土壤污染的“中國特征”，充分發揮政府監管職能和市場機制兩個方面的功能，兩手發力，通過制度性安排建立“多元共治”的土壤污染防治體制機制。

農工黨中央提出，應明確土壤污染由環境保護主管部門統一監管、相關職能部門在法定范圍內承擔土壤污染防治職責的管理體制，尤其要確定各級政府對所轄區域土壤環境質量負總責、環境保護主管部門承擔“監管者”責任的法律定位。

總的來說，《土壤污染防治法》作為土壤環境保護領域的‘龍頭法’，具有‘頂層設計’的功能，但其所建立的土壤污染防治的法律制度，必然會對已有的法律制度產生影響。“這就需要高度重視立法的系統性、協調性，否則會因法律沖突而影響實施效果。”

為提高土壤立法質量和可操作性，健全土壤污染防治的法律制度體系，農工黨中央建議全面梳理《土壤污染防治法》與《環境保護法》《土地管理法》《森林法》等相關法律的關系，確立土壤污染防治領域的保護優先、分類管理、風險管控、安全利用、綜合治理、污染擔責等基本制度。