我國經濟轉型和經濟增長的最大優勢和最大潛力在于人口城鎮化。到2020年,實現“推進以人為核心的新型城鎮化”、“實施居住證制度,努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋”的目標,關鍵在于深化戶籍制度改革,讓城鄉二元戶籍制度退出歷史舞臺。

近年來,盡管國家出臺了一系列文件推進戶籍制度改革,但總的看,并未明確“以全面實行居住證制度取代城鄉二元戶籍制度”的改革目標,也未明確到2020年即全面建成小康社會時,基本完成戶籍制度改革任務。總的判斷是:讓城鄉二元戶籍制度成為歷史,是推進城鄉一體化、擴大內需的最大潛力;讓城鄉二元戶籍制度成為歷史的時機條件成熟;與農村土地制度三權分置改革相結合深化戶籍制度改革面臨重要機遇。對此,筆者有幾點思考。

把2020年作為讓城鄉二元戶籍制度退出歷史的時間節點。“十三五”深化戶籍制度改革,不應在原有制度上修修補補,不能把“暫住證”換個牌子變成“居住證”,也不能長期實行戶籍制度和居住證制度“雙軌制”,而是要積極創造條件,到2020年讓城鄉二元戶籍制度退出歷史。

全面實行居住證制度,取代城鄉二元戶籍制度。筆者認為,中央層面下決心,著力推進居住證取代城鄉二元戶籍制度進程和省際間居住證制度的相互銜接,到2020年基本建立以身份證號為唯一標識、全國統一的居住證制度,并使人口城鎮化率(即居住證率)達到50%以上,由此基本形成人口城鎮化的新格局。與之相適應,要推進人口管理理念、人口管理制度、人口管理主體的重大變革:由對人口的控制向對人口的服務與管理轉變,實現對流動人口的精細化管理和服務;按照“擴大覆蓋范圍、降低申領門檻、提高服務水平、完善技術手段、推進制度并軌”的基本思路,實現由城鄉二元戶籍制度向居住證制度的轉變;由治安部門的管理向人口服務部門的管理轉變,探索建立以民政部門為主,由公安、統計、衛生、工商、教育、社保等部門共同參與的人口綜合服務管理系統。

統籌推動戶籍制度和農民土地財產權制度改革,讓農民帶著土地財產權進城。農村土地制度改革問題不破題,要實現人口城鎮化的目標就很困難。如果在農村土地、戶籍、基本公共服務三大制度創新上實現突破,到2020年就有條件以全面實行居住證制度取代城鄉二元戶籍制度。深化農民集體產權制度改革,加快落實農民土地財產權,尤其是落實農民宅基地完整的財產權和確權登記發證工作,將明顯增加農民的財產性收入,增強農業轉移人口融入城市的能力,為總體實現城鄉社會保障制度統一、水平大致相當提供重要條件。由此,為全面實施統一的居住證制度奠定重要基礎。

強化各級政府在基本公共服務上的責任分工。以全面實行居住證制度取代城鄉二元戶籍制度,關鍵是到2020年總體實現城鄉基本公共服務均等化。這包括,強化中央政府在基本社會保障服務中的責任。由中央統一制度、統一標準,尤其是規范中央和省級政府在養老保障、基礎教育、公共衛生和基本醫療服務中的責任;進一步細化中央和省級政府的服務范圍、支出比例、管理權限等,按照受益范圍確定支出責任分擔比例。針對流入地和流出地義務教育經費銜接困難的問題,對義務教育實行全國通用的教育券制度,盡快出臺全國統一的異地高考方案;以流動人口變動為基礎,建立財力與事權動態匹配的財稅體制,完善中央轉移支付制度,保障流入地的財力。建立轄區財政責任機制,實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

盡快制定并實施“廢除城鄉二元戶籍制度,全面實行居住證制度”的具體行動方案。盡快明確提出到2020年“廢除城鄉二元戶籍制度、全面實行居住證制度”的目標、時間表和重點突破,并強化督查督辦工作,使這項歷史性的重大改革落實、落地。

(作者系全國政協委員、中國〈海南〉改革發展研究院院長)