作為社會的基本單元，社區是服務人民與人民參與社會治理的基礎平臺。中共十八大提出，要加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，進一步突出社區治理與服務在經濟社會發展中的重要作用。

習近平總書記曾強調，帶領人民創造幸福生活，是黨始終不渝的奮斗目標。順應人民群眾對美好生活的向往，使廣大群眾困有所助、病有所醫、老有所養、業有所成、乏有所供，事關黨的執政根基和力量源泉。

而社區無疑是廣大人民群眾最終實現和享有這些目標的“最后一公里”。過去的2016年，由全國政協副主席、九三學社中央主席韓啟德帶領的調研組正是奔走在這樣的“最后一公里”中——認真了解這些社會毛細血管的運行情況，傾聽人民群眾對社區的管理服務是否滿意，為“小社區”在新的歷史階段發揮“大作用”建言獻策。

社區管理，權責失衡地位“尷尬”

數據顯示，2007年至2014年，我國社區服務機構數量和覆蓋率分別增加了46.14%和49.39%。雖然數量有所提升，但品質卻不盡如人意，不得不說，我國社區治理與服務整體仍處于初級階段。

“社區服務涵蓋內容很廣、涉及部門眾多，與百姓民生、基層治理和社會穩定緊密相關。”韓啟德表示，目前我國正處于全面建成小康社會的決勝階段，面臨經濟社會轉型升級壓力、收入分配改革阻力及人口老齡化提前等問題。在當前經濟下行壓力不斷增大的背景下，推進社區治理與服務綠色發展，有利于發展生活服務業、刺激消費、促進就業，保障人民群眾共享改革紅利。

社區治理與服務——2016年九三學社中央黨派大調研的這個“小切口”，其實承擔著非同尋常的意義。

為此，專題調研組對這一課題的行動直接提前到2015年底。

從2015年11月起，在韓啟德率領下，九三學社中央邀請有關部委和社內外十余名專家組成課題組，先后赴廣東、北京、浙江和上海等地的8個城市、15個基層社區調研。

同時，九三學社中央動員全社各地省級組織成立了40余個課題組，委托他們在當地進行調研。為了集中交流研討，2016年“九三論壇”再次以“社區管理與服務”為主題匯聚各地調研成果進行了深入交流。

通過九三學社中央和地方組織對50余個社區樣本的調研，社區管理與服務中反映出的一些普遍問題，調研組聽到不少“不是不想管而是管不了”的聲音，這樣的聲音從一定程度反映了社區管理服務當前的尷尬地位。

“社區治理與服務涉及工作很多，有沒有部門主管或牽頭？”“政府和居民間怎么順暢溝通？”“居委會、業委會和物業間，政府各部門間如何協同？”“政府和市場間如何協同區分甚至列出清單？”調研走訪與座談過程中，韓啟德對社區的職能定位和管理機制顯然也十分關注。

“本來社區工作是由民政部門主抓。2015年發布的《關于加強城鄉社區協商的意見》明確指出由民政部門會同有關部門做好指導和督促落實。但事實上社區干部攜民政部門文件請求相關單位協辦事務時卻經常遭受冷遇。”在廣州調研時，一位社區干部坦言。

同樣，因涉及住宅物權而由住建部門管理的業主組織，截至2016年全國業主委員會成立率僅約22%。盡管2014年底上海城區業委會成立率已達83%，但正常運轉的僅占12%。“業主委員會隸屬住建部門管理，但是很多事情涉及民政部門。‘住建馱不動，民政接不了’，一直沒有被民政部門納入社會組織和自治組織范疇，因此業主委員會就無法開展正常的業主維權活動。”上海師范大學社會保障與社會政策研究中心主任郝勇，是作為專家組成員參與的此次調研，而社區管理與服務也是他關注多年的主題。

盡管社區建設部際聯席會議制度已經建立，調研組認為部門間職責不順、聯動不夠的突出問題在社區這“最后一公里”顯然更加嚴重。

社區管理與服務難道就沒有什么依據嗎？

事實上，近年來國務院及相關部門就社區減負、社區協商、社區建設出臺了一系列文件，但其內容涵蓋有限，治理與服務、公共服務與商業服務等彼此分割，未系統確定政府參與治理、提供服務的職責邊界，形成或者甩擔子，或者大包大攬、廣撒胡椒面、重復建設的現象———

在江蘇某社區居委會，調研組發現小小一個居委會掛牌多達30余塊，幾百本臺賬摞起高達3至4米；

在安徽部分社區，日常工作超過200項；

即使在社區工作減負成效位居全國前列的浙江，調研組仍看到社區日常維護的各類部門信息平臺仍有10個以上；

……

可以看到，社區雖然不是政府部門，但基本都多多少少承擔著部分政府轉嫁的職責。權責失衡則令社區無暇落實自治，也無暇維護公共服務，各方參與管理與服務的意識淡薄。在南昌部分社區，23.5%的受調查業主不愿承擔或輔助社區公共事務管理，有66.5%選擇不表態。

在調研中注意到，那些治理和服務成效突出的社區，都有一位優秀的當家人。調研組提出要重視從居民中選好、用好一批有熱心、有覺悟、有能力、肯實干的“小巷總理”，提高工資待遇、放寬退休年齡、開辟上升通道，并且要加強城鄉基層干部和社區工作者的教育培訓。

中國人民大學公共政策研究院社區治理與政策研究中心主任陳幽泓建議，要從居民最關心的社區公共事務，如制定社區公約、解決物業糾紛、環境美化、樓道和停車管理以及征地拆遷事前聽證等事項入手，建立社區黨政部門、社會組織、工商企業、本地居民和外來人口的社區協商制度，通過協商既引導各方有序參與社區治理，又能促進有爭議問題的有效解決。

社區服務業如何更上一層樓？

談及社區，人民群眾感受最深也最需要的可能就是服務業。如今走進一個小區，映入眼簾基本都是洗染、修理、家政、零售等“小散亂差”的自然業態，而在過去幾年這也是遭居民投訴最多的服務種類。

據統計，2012年至2015年，居民對社區的全國生活、社會服務消費投訴增幅達26.04%，投訴量占服務類投訴的1/3。而據抽樣調查，近半數北京居民因距離、品質和價格對社區菜市場不滿意。對于標準化程度較高的家政、洗染O2O，也有近半數居民擔心服務態度和質量。

如何協調處理好這些問題，讓社區服務業健康發展，讓社區群眾放心滿意，成為社區治理過程中值得研究的問題。

盡管社區服務與老百姓的需求還有一定距離，但社區服務業大多規模小、類型多、流動性強、標準化程度低，這無疑增加了工商、稅務等職能部門對社區服務業的監管難度，而街道（鄉鎮）、社區對服務業的監督能力就更弱，既有的監管機制又不適應對O2O和分享經濟的監管。這也是近年來，社區服務業維持著表面上的“繁榮”卻并不被看好的原因。

私人個體服務不好監管，那么公共服務呢？

調研組發現，不少社區的公共服務也是“缺位”的。例如養老服務業等本該政府托底的領域，部分公立機構享受土地、定價、高額補貼等優惠，擠占民辦服務市場，而本身效率較低，不少公辦社區日照中心閑置率達60%。因此調研組建議，要統籌民政、商業、住建、工商等部門，構建整合社區公共、公益和商業服務，體現多樣化、標準化、精細化特點的社區服務體系，建立面向服務的聯合監督機制。

“同時還要厘清政府、社會和市場的服務邊界，明確部門責任清單、公共服務目錄和購買服務規范，促進社區公共、公益、微利、盈利多種服務類型協同目標、功能互補、協同發展。”九三學社中央科技委員會副主任柴文忠補充提出。

社區服務業大多具有公共服務的性質，調研組專家們同時認為政府部門要為社區服務業發展提供必要扶持。對需求大但起步慢、具有部分公益性、利于就業創業特點的養老、托幼、家政、資源回收等行業，給予稅貸優惠、職業培訓、場租和水電費減免等政策傾斜。“相關部門協同配合，通過信息平臺收集居委會、業委會、居民監督線索，合力加大執法監管力度。建立社區服務業統計報告和信息發布制度，加強動態監測與分析。”調研組在討論中表示。

鼓勵扶持社會組織參與社區治理和服務

社區，從某種意義上來看，是本地人和外地人的共同“家園”。但隨著社會發展和人民群眾物質生活和精神生活水平的提高，一方面居民對社區管理和服務的要求越來越高，另一方面社區工作者卻常常深感力不從心。

調研組發現，那些在社區管理方面積累了大量有益經驗的地方社區，隨著社區服務專業化程度的不斷加深，通過向社會組織購買服務的方式，有效地提供優質專業的服務逐漸成為一種潮流。

在此背景下，社會組織作為角色上的“第三方”，理應逐漸成長為提供社區服務的另一重要主體，為社區管理和服務提供有效補充。

“社區社會工作認知度低，現在表現的主要是人才發展受限問題。”調研組通過研究相關數據發現，截至2014年底，我國專業社工僅占總人口數的0.3‰，遠低于發達國家的2‰。與發達國家將社工譽為“社會工程師”相比，我國不僅公眾對社會工作了解少，甚至職能部門對社工專業也認知有限。據調研，5年以上社工年收入僅為城鎮平均水平的65%-80%，資深社工職稱、待遇和發展的“天花板”問題十分突出。即使在社會組織發育較好的深圳，2008年至2014年社工年流失率也從8.2%升至22.2%。

尤其值得注意的是，2007年至2014年，全國社區志愿服務組織數量也從47.6萬降至10.9萬。社會力量的萎縮到了不得不引起重視的時候。

對此，調研組呼吁：要以賦權增能為重點，扶持社區社會組織發展壯大。探索以“公辦民營”“民辦公助”等方式，發展樞紐型社會組織、社區社會組織服務中心或“孵化器”，培育社會組織內部治理能力、管理能力、籌資能力、溝通能力、創新能力。并且向社會組織開放社區需求服務對接平臺，將居民反映較多的公共、公益服務需求作為政府購買社會服務項目，完善購買項目清單，納入市級或區級購買平臺統一運作。

在人才培養方面，專家們認為要拓寬社工發展空間，為社會組織提供人才支撐。出臺社區社會工作者薪酬保障和工資增長機制的指導意見，增設高級職稱，拉大不同資格、等級認證的收入差距。優秀社工可定向或優先錄用為黨政事業單位工作人員，由縣（區）統一公開招考社工，按專業開展服務。

如果把整個社會比作一個精確運行的高效計算機，每一個社區可謂各個行為終端。各種信息能夠順暢傳達到終端，每個終端的任何問題也能反饋上去，社區的信息化建設是應有之意，也是九三學社中央此次調研中提出的建議之一。

“加強社區信息資源整合利用，能顯著提高治理與服務的能力水平并降低行政成本。”九三學社中央人口資源環境專委會副主任陳利浩，本身就在互聯網行業摸爬滾打多年，對信息化給各行業帶來的高效便捷深有感觸。他提出，要加快“互聯網+社區治理與服務”社區綜合信息管理與服務平臺建設，將其融入國家大數據戰略、“互聯網+政務”、智慧城市等工作，從頂層設計、信息共享、運營服務等環節進行統一規劃、實施和維護，探索建設“三網一庫”的“互聯網+社區”綜合信息平臺體系。