原本并不耀眼的房企“國家隊”成為2016年樓市大放異彩的明星。

一直以來，除中海、保利、華潤、遠洋等老牌企業外，鮮少有地產央企真正躋身第一梯隊陣營，但去年拿地支出前15名的房企中，由央企和國企組成的“國家隊”占據8席，16個拿地總額超百億的巨無霸項目中，有9家花落“國字頭”。

從爭搶“地王”，到競相重組，房企“國家隊”都指向同一個目的——在新一輪調控的“大冰期”中盡可能搶占市場高地。

許多人還能依稀回想起2010年國資委曾發布一紙公文，要求多數央企退出房地產業，當時被板子打中的央企多達78家。時近7年，央企并沒有在樓市偃旗息鼓，反而似乎愈發活躍。

決策層多次要求央企退出競爭性行業

十八屆三中全會以來，國家對深化國有企業改革做出了一系列戰略部署，除了“退房令”以外，盡管鮮有具體談及多數央企應退出房地產業的明確要求，但從多個文件中都可以找到決策層對于央企定位的態度。

《中國經濟周刊》記者注意到，2013年底，十八屆三中全會期間審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中就有較大篇幅著墨于國企改革，其中明確提到國有資本應該放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化，進一步破除各種形式的行政壟斷。

2014年7月，國務院國資委宣布在所監管的中央企業中開展“四項改革”試點，國家開發投資公司、中糧集團等6家中央企業納入首批試點，最亮眼的一項就是發展混合所有制經濟試點，進一步勾勒出國企改革的主線是“與民分利”。

2015年7月2日至8月30日，中央第一巡視組對中國航空工業集團進行了專項巡視后，劍指“多家單位對中央房地產調控政策置若罔聞，項目開發禁而不止”的問題，被視為最嚴厲和直接的一次出手。

一年后，國務院辦公廳下發《關于推動中央企業結構調整與重組的指導意見》，對央企應該發力的方向細加定位，指出央企要在國防、能源、交通、糧食、信息、生態這些關系國家安全的領域實現保障能力顯著提升；在重大基礎設施、重要資源以及公共服務等關系國計民生和國民經濟命脈的重要行業控制力明顯增強；在重大裝備、信息通信、生物醫藥、海洋工程、節能環保等行業的影響力進一步提高；在新能源、新材料、航空航天、智能制造等產業的帶動力更加凸顯。

這是中央對央企的定位。包括國家發改委宏觀研究院副院長馬曉河在內的許多專家都在不同場合表示，在國企改革中，國企應該從一般競爭性領域退讓、退足，其中包括房地產領域。

“退房令”淪為空文 仍有多數央企未執行

對于中央態度反應最敏感的是央企的“大管家”國資委。在2010年“兩會”期間，央企一天造出三個“地王”引發輿論嘩然，3月18日，國資委就力排眾議，堅決拋出“退房令”，要求78家不以房地產為主業的央企清退房地產業務，只留下16家主業為地產的央企。

但當年看似風風火火的動作背后，一個“地雷”已然埋下：僅僅一年后，這個允許涉足房產業務的名單從16家增加到了21家，5家新獲準以房地產為主業的央企中就包含了在之后的2016年有較大擴張動作的魯能集團。

名單的悄然擴容暗藏著國資委與央企的博弈，也預言了日后執行的艱難。據《中國經濟周刊》記者了解，2012年以后就鮮有央企大規模清退的舉動，只有零星的股權轉讓或協議出讓項目出現。莫非清退行列中的央企與決策層打起了太極？

更重要的是，當時頒布“退房令”的初衷是為了響應中央的要求，為央企參與樓市潑冷水，而2016年6月樓市新一輪火爆啟動至今，央企“分羹”的熱情有增無減，制造出一個又一個“地王”概念，甚至被外界質疑和指責為房價大漲的推手。

據公開資料顯示，截至2012年底，78家被要求“退房”的央企中，僅有不足20家央企履約退出。地方的情況也差不多。以曾經在2013年率先出臺明文要求 “退房”的南京為例，盡管當時就要求33家市屬國企必須在2013年底全部退出房地產開發，但直到2016年，還有達來房地產開發、南京中北房地產開發、三金地產等國企現身土拍市場，角逐高價地。

中央的“雷霆震怒”似乎無法短期內根治這種痼疾。中央巡視組痛批航天科工后，雖然航天科工隨后制定下發了《關于堅決落實巡視整改要求加快房地產業退出有關工作的通知》，要求下屬單位在2016年9月30日前完成退出或轉型，最終被同樣有軍工背景的央企保利地產接手，但如此雷厲風行的“退房”舉動并沒有成為廣泛效仿的榜樣，相反，許多“國家隊”仍在加快高價拿地的步伐。

為何“大管家”政令難落地？

當下的現狀難免令當初下達“退房令”的國資委顯出幾分尷尬的余味。

國資委一位內部人士對《中國經濟周刊》表示：“‘退房令’一直都在執行的，沒有聽說過終止，但是實際操作起來比較復雜，比如說這些央企手里的地有些已經在開發，是不是停下來轉讓？退出房地產后的職工怎么安置？資產轉讓的價格怎么來確定？價格高了沒人買，價格低了又會造成國有資產流失。況且這里面還牽扯到很多方面的關系，所以執行就比較慢。”

在上海善法律師事務所主攻房地產事務的律師秦裕斌看來， “退房令”之所以7年未竟其功，根本原因在于這條“指令”本身的約束力極為有限，國資委在法理上的“軟肋”，很可能為央企打擦邊球留下灰色地帶。

“嚴格來說，‘退房令’是2010年3月18日下午國資委召開新聞發布會上宣布的，這條‘命令’不是以部門規章形式發出的，是否以規范性的紅頭文件形式發出不得而知，因此，它的強制性較弱。”秦裕斌對記者介紹說。

“目前法律位階較高、較為重要的國有資產管理活動法律規范是《企業國有資產監督管理暫行條例》，其中規范了國資委作為國務院直屬特設機構的行政職能，是代表國務院履行出資人職責、負責監督管理企業國有資產，我們可以將這里的‘出資人’看成《公司法》中的股東，‘國家隊’的股東是國家，國資委就是它的代言人。”

“央企、國企是否從事房地產開發事業應當經過股東大會的決議作出決定，國資委形同‘股東’，要將央企不從事房地產開發活動的意志變成企業的意志，法律本身不禁止，但要求必須經過法定的程序來實現，僅僅使用行政手段做出強制性規定的效果肯定是大打折扣。”秦裕斌對《中國經濟周刊》坦言。

國資委真的能管得了國企嗎

或許國資委頒布的“退房令”在法理上定位模糊，但即使“退房令”就此夭折，央企在地產界的大手筆動作依舊遭到了“口誅筆伐”。

同時，更多人呼吁能出臺比“退房令”級別更高的“約束力”。

業內人士認為，在豐厚的利潤回報面前，部分央企扎堆地王、并就此實現了做大做強。

“從市場經濟主體的角度來看，央企有這種逐利行為是合理的，但另一方面，央企的特殊性在于它并不只是市場經濟主體，還應該更多地承載宏觀經濟的命脈，應該在公共事業領域造福于民。因此，央企的經營行為不能單純按市場規律而為，也應該受到政府主管部門的行政調控。”一位不愿具名的民營房地產老總對《中國經濟周刊》直言。

更有分析人士指出，“退房令”收效甚微可能還映射出一個更現實、更復雜的生態圈，使得未來能否出現更嚴格的“法令”或者“指令”來約束央企在地產領域的擴張行為成為未知數。因為頒布“退房令”的國資委本身也是央企做大房地產業的相關者，這或許也是相關“命令”推行的障礙之一。

供職于某地方國有資產監管機構、分管國企招商的一位人士坦言，國資委自身也有業績需求，“房地產業務是不少央企國企重要的利潤來源之一，一旦‘退房令’全面生效，央企的業績一定會受到很大影響，利潤也會大幅下降，出于業績的考慮和政績的需要，監管機構或許不大可能會逼迫非主業房地產的央企全部退出房地產業務。”

(本文刊發于《中國經濟周刊》2017年第4、5期)

《中國經濟周刊》 記者 勞佳迪 | 上海報道