近日，國務院醫改辦會同國家衛生計生委等8部門聯合印發《關于在公立醫療機構藥品采購中推行“兩票制”的實施意見（試行）的通知》（以下簡稱《通知》），規定在公立醫療機構藥品采購中推行“兩票制”，即藥品從生產企業到流通企業開一次發票，流通企業到醫療機構開一次發票，目的是壓縮藥品流通環節，使中間加價透明化，進一步推動降低藥品虛高價格，減輕群眾用藥負擔。

“多票”到“兩票”，省費惠民

在公立醫療機構藥品采購中推行“兩票制”，是現階段治理藥品流通領域“多小散亂差”的一項重要舉措。藥價虛高的問題由來已久，是當前醫改所必須解決的問題，也是老百姓的強烈呼聲。

在國家衛生計生委近日召開的新聞發布會上，國務院醫改辦專職副主任、國家衛生計生委體改司司長梁萬年指出，“過去在流通環節存在四五票甚至更多的現象，每過一票，層層加碼，藥品價格在被不斷抬高之后，到了終端醫療機構銷售，一是老百姓要多付錢，另外醫保基金也要多付錢，這個問題必須解決。”

梁萬年表示，“導致藥品價格虛高的問題眾多，但流通領域環節過多，加上一些‘過票洗錢’行為，進一步抬高了虛高的價格。隨著公立醫院改革的全面推開，我們的主要切入點要從藥品流通領域擠出虛高的水分，擠出這部分水分之后來合理提高醫務勞務的價值。”

“在江蘇、福建、山東、青海這幾個第一批醫改試點省份的實踐證實了藥品流通領域導致的價格虛高的水分還是蠻大的，要把這些虛高的水分擠出來，真正讓老百姓受益。”梁萬年認為，“兩票制”正是從流通領域入手，把“多票”壓縮到“兩票”，讓流通領域的水分大大減少，對于節省醫保費用，保證醫保基金的安全具有非常重要的作用。

“藥價虛高的問題由來已久，發展到今天，已經成為一項頑疾，已經影響到了上游生產企業，改革的阻力還是比較大的。”福建省醫保辦處長張煊華表示，目前藥品價格虛高的水分平均在30%以上，藥價虛高不是在生產環節而是主要在流通和采購環節出現的。要解決好這一頑疾，“兩票制”作為利國利民的針對性政策改革具有重要意義。

打破利益藩籬，確保落地

梁萬年提出，2017年重點要在11個醫改試點省和200個公立醫院改革試點城市率先推行“兩票制”，同時也鼓勵其他地區積極推進，實現“兩票制”的分層次推進，爭取在2018年在全國推開。目前，“兩票制”主要針對的是公立醫療機構，對于社會辦醫則沒有硬性規定。

《通知》要求，各地、各有關部門要積極為“兩票制”落地創造有利條件。要打破利益藩籬，打破地方保護，加快清理和廢止在企業開辦登記、藥品采購、跨區域經營、配送商選擇、連鎖經營等方面存在的阻礙藥品流通行業健康發展的不合理政策和規定。支持建設全國性、區域性的藥品物流園區和配送中心，推進藥品流通企業倉儲資源和運輸資源有效整合，多倉協同配送，允許藥品流通企業異地建倉，在省域內跨地區使用本企業符合條件的藥品倉庫。

梁萬年強調，“兩票制”真正落實的主體是地方，地方要按照“兩票制”實施細則的要求，結合地方實際，確保“兩票制”的落實到位。而作為聯合印發“兩票制”的八部委在各地對口的部門也要各司其職，確保“兩票制”的落地。

“如果北京的一家企業在江蘇建一個倉儲開一次發票的話，可能對于地方的稅收是有利的。現在我們壓縮中間環節，就要求各地方政府緊密配合，允許企業異地建倉，多倉協同配送，否則很難保證順利地對每一家醫療機構配送到位，保證藥品供應。”梁萬年鼓勵地方要創造條件，支持“兩票制”的落實。

強監督，不“兩票”取資質

國家食品藥品監督管理總局藥化監管司司長丁建華認為，“兩票制”的實行有助于減少流通環節，凈化藥品流通秩序，有助于流通企業的優勝劣汰、兼并重組，進而提升行業的集中度。對于全國目前12000家左右的藥品流通企業，隨著“兩票制”的推廣，一些小的、做得不好的企業就面臨著被淘汰，集中度提高對監管而言是個好事。

丁建華強調，食藥監局將把“兩票制”執行情況納入監管內容，在未來的日常檢查、跟蹤檢查、飛行檢查中，將把藥品流通的貨、賬、票、款、證的一致性，作為重點檢查內容。發現問題的，要向當地的省級招采部門通報情況；涉嫌違反藥品GMP、GSP有關規定的，食藥監部門將依法嚴肅查處并予以曝光；涉嫌犯罪的，將移交公安機關立案查處。

規定在推行“兩票制”的地區，加強藥品集中采購工作的監督管理，對不按規定執行“兩票制”要求的藥品生產企業、流通企業，取消投標、中標和配送資格，并列入藥品采購不良記錄。衛生計生、中醫藥行政部門要加強對公立醫療機構執行“兩票制”的監督檢查，對索票不嚴、“兩票制”落實不到位、拖欠貨款、有令不行的醫療機構要通報批評，直到追求相關人員責任。

“兩票制”是從發票入手的，加強票據管理，從源頭上控制是保證“兩票制”真正落地非常關鍵的環節。公立醫療機構在藥品驗收入庫時，必須驗明票、貨、賬三者一致方可入庫、使用，不僅要向配送藥品的流通企業索要、驗證發票，還應當要求流通企業出具加蓋印章的由生產企業提供的進貨發票復印件，兩張發票的藥品流通企業名稱、藥品批號等相關內容相互印證。

國家稅務總局貨物勞務稅司副巡視員張衛表示，這些年來稅務部門已經形成了一套比較完整的發票管理制度，對發票的開具、取得、入帳等，都有明確的制度規定，這次會把這個規定繼續落實好。稅務部門要加強對藥品生產、流通企業和醫療機構的發票管理，依法加大對偷逃稅行為的稽查力度。

“在互聯網等信息技術支持下，依托增值稅發票管理新系統，稅務總局今年1月1日推出了全國增值稅發票查驗平臺，單位和個人可對發票的全票面信息進行查驗，包括發票開票日期、購銷雙方信息、商品名稱、規格型號、單價、金額等都可以在查驗平臺查詢到。通過發票查驗平臺，假發票將難以立足，這有利于凈化社會風氣和反腐敗工作開展。”張衛同時提到，鼓勵有條件的地區使用電子

發票，通過信息化手段驗證“兩票制”。

特偏遠：可“三票”杜絕“四票”

為了保證偏遠地區的藥品供應，《通知》規定，為特別偏遠、交通不便的鄉鎮村醫療衛生機構配送藥品，允許藥品流通企業在“兩票制”基礎上再開一次藥品購銷發票，保障基層藥品的有效供應。

梁萬年表示，我們國家各地的情況相差很大。對于一些邊遠地區，如果實行單一的“兩票制”，可能在短期之內很難保證藥品的及時供應和配送。為了有效解決這一問題，對于一些特殊區域，交通不便地區，可以在執行兩票制的基礎上再開一次票，保證這些地區的藥品及時供應。

梁萬年同時強調，這樣的開票單位只能為鄉鎮衛生院或村級醫療衛生機構。即使是邊遠地區，縣城以上的公立醫療機構還是要嚴格執行“兩票制”，“我們強調的是特別邊遠、交通不便地區，這個口子不能撕開太大，中央部門要實時對其進行督查。否則，撕開的口子越來越大，‘兩票制’就很難真正落實到位。對于特別邊遠地區允許‘三票’，但要杜絕‘四票’。”

同時，為應對自然災害、重大疫情、重大突發事件和病人急（搶）救等特殊情況，緊急采購藥品或國家醫藥儲備藥品，可特殊處理。而麻醉藥品和第一類精神藥品的流通經營仍按國家現行規定執行。

另外，藥品生產企業或科工貿一體化的集團型企業設立的僅銷售本企業藥品的全資或控股商業公司（全國僅限1家商業公司）、境外藥品國內總代理（全國僅限1家國內總代理）可視同生產企業。藥品流通集團型企業內部向全資（控股）子公司之間調撥藥品可不視為一票，但最多允許開一次發票。鼓勵公立醫療機構與藥品生產企業直接結算藥品貸款、藥品生產企業與流通企業結算配送費用。