草原是我國面積最大的陸地生態系統和主要生態屏障。但由于長期重開發輕保護、不合理利用等原因,曾一度致使我國90%左右的天然草原出現不同程度的退化,影響了草原畜牧業可持續發展和牧民增收,威脅著國家生態安全。

在這樣的背景下,本世紀初,我國實施了一系列諸如退牧還草工程、游牧民定居工程、草原生態保護補助獎勵政策(簡稱補獎政策)等措施,草原面貌得到了較大改善。

然而,冰凍三尺非一日之寒。目前,我國草原生態環境惡化的趨勢并未根本扭轉,牧民收入增長尚缺乏持續動力。

為此,9月22日,以“加強草原生態系統保護和修復”為主題的第56次雙周協商座談會在全國政協禮堂召開。多位來自相關領域的全國政協委員、專家學者齊聚一堂,在全國政協主席俞正聲主持下,就如何繼續推動草原生態系統的保護與修復建言獻策。

為了充分做好此次雙周協商座談會的準備工作,今年7-8月,在全國政協副主席王正偉率領下,由全國政協人口資源環境委員會副主任吳雙戰、李成玉任組長的“加強草原生態系統保護和修復”調研組赴內蒙古自治區、江西省、新疆維吾爾自治區開展相關調研。

草原新政的喜與憂

“天蒼蒼,野茫茫,風吹草低見牛羊。”這流傳千余年的詩句描述了我國大草原曾經水草豐茂、牛羊肥壯景象,令人向往。

但如今,我們的草原是什么狀況?抱著這樣的疑問,在近兩周的時間中,調研組馬不停蹄奔赴內蒙古、江西、新疆三省區,通過深入牧區實地考察、與牧民詳細交流以及多次與地方相關部門召開座談會,委員們看到了各地在草原保護中取得的經驗、落實補獎政策的情況,也了解到許多地方面臨的問題與困境。

“通過調研,我們得出的判斷是:我國推行綠色發展、工程治理、補獎政策近五年以來,是草原生態恢復最好的時期,草原持續惡化趨緩、局部治理取得明顯成效。”吳雙戰在座談會上匯報了調研情況。

調研組看到,通過補獎政策的實施,草原的生態明顯恢復,牧民的收入有了較大增加,特別是草原生產方式出現了可喜轉變,正從粗放型草原畜牧業向生態型現代畜牧業轉型。在這過程中,牧民的草原保護意識得到加強,從“要我保護”向“我要保護”轉變,而且各級黨委、政府與社會各界呵護草原風氣逐步形成。

然而,在為成績感到振奮的同時,調研組了解到,草原的保護依舊面臨嚴峻的挑戰。特別是隨著政策的進一步推進,一些新情況也逐步凸顯。

補獎資金使用效率是地方反映較多的一個問題。

吳雙戰指出,目前草原保護的監管不到位,超載放牧及領補獎款后不禁牧、晝禁夜牧的現象依然存在。

四川省阿壩藏族羌族自治州人大常委會原主任王福耀委員也反映,目前補獎資金“普惠制”的現狀導致資金發放缺乏考核,無法與禁牧減畜任務建立聯系,甚至在某些地方出現了“養懶漢”現象。“應該把補獎資金發放與落實禁牧和減畜任務掛起鉤來,保證補獎資金發放與草原保護責任相協調。”

在調研組看來,補獎資金不單純是福利,而要發揮杠桿作用,且應加大對牧區牲畜棚圈、青貯窖池、儲草棚庫等生產性設施的投入。“要引導金融部門增加對牧區信貸資金投入,通過完善以草場使用權抵押貸款的融資形式,切實解決牧民生產生活貸款和金融扶貧放款難的問題。”

“下一步,保護草原不能總在圍欄上做文章。”在新疆調研期間,自治區副主席錢智特別提出。

據新疆調查統計,截至2015年底,新疆圍欄面積達1.9億畝,占全區草原面積的27%,圍欄面積已達極限。新建圍欄不僅收效不大,甚至有浪費資金的現象,在有的地方對野生動物也帶來一些危害。

“未來資金使用應突出重點,給地方政府一定的調劑權限。”李成玉委員建議,“比如,有的地方已不宜再擴大圍欄的投入,應該整合現有涉牧資金,參照補獎資金‘四下放’的做法,給予地方調配權限,合理統籌利用資金,提高資金使用效益。”

被輕忽的草原

在甘南瑪曲草原長大的丁目迪委員對草原一直懷有深厚感情,這位甘肅省甘南州政協副主席近年來都在積極為保護黃河、長江上游的甘南草原鼓與呼。

但他發現,與耕地相比,全社會對草原重要性的認識還不夠。草原被不斷侵占、面積逐年減少的狀況還沒有引起社會的足夠重視。

這一點調研組也深有體會。特別是在南方草原調研中,他們發現,南方草地被稱為“荒山”、“荒地”,草地被開墾、占用現象十分普遍。在管理投入上,也支持很少,存在只重視植樹造林,不重視種草綠化的現象。一些省份寧可在坡度大于25度的山上墾殖種糧,也不愿種草。而這種盲目墾殖的行為很容易造成草原退化和石漠化,恢復周期長,成本很高。

重視程度不夠帶來的一個重要影響是監管能力的薄弱。

農工黨新疆維吾爾自治區委主委孟慶才委員發言指出,目前,國務院草原行政管理職能主要在農業部畜牧業司草原處僅4個編制,草原管理機構層級較低、監督管理機構執法主體資格不明確都限制了工作的開展。

跟隨調研組一起調研的隨行專家、農業部草原監理中心主任李偉方表示,目前我國縣(市)一級的草原監督管理機構,普遍存在著機構級別低、人均管理草原面積巨大、執法人員嚴重不足、執法裝備缺乏等困難,甚至一些縣(市)的草原監管機構還存在著無辦公場所,無草原執法的設施、設備的狀況,很難深入開展草原監督管理工作。

同時,草原資源底數不清也困擾著管理工作的實施。

據調研組了解,目前不同部門對于我國草原資源實際面積存有疑義。例如,上世紀80年代第一次全國草地資源調查數據為58.9億畝,2011年“國土二調”的數據為43.1億畝,相差15.8億畝;江西省草原面積,農業部門統計數據為6663.5萬畝,“國土二調”數據為455萬畝,相差近15倍。

再加上鑒于植物生長規律,草與林共生或混生界限不清,林地、草地、耕地交叉地帶的權屬存在“有利都爭、有責互推”的現象。

針對這些問題,“抓緊修改草原法,制定基本草原保護條例,為草原保護提供強力保障”就成為委員們的共識。

“在修訂草原法時,要增設草原生態紅線保護、草原資源資產產權和用途管制、草原資源損害責任追究等制度規定;宜早日升格草原管理機構層級,建立與草原在生態文明建設中的重要地位相稱的行政管理隊伍;同時,進一步明確草原監管機構的執法主體資格,理順草原監督管理體制。”孟慶才建議。

“應盡快啟動全國第二次草原普查,很有必要像保護基本農田一樣,加快建立基本草原保護制度,劃定草原‘紅線’。”中國工程院院士、蘭州大學草地農業科技學院教授南志標建議。

草原保護要久久為功

“當前,我國草原生態系統整體仍比較脆弱,草原生態保護和修復正處于‘進則能勝,不進則退’的關鍵時期。”吳雙戰說出了與會委員、專家們的心聲。

與其他生態系統不同,草原地區土壤貧瘠,一旦被破壞,極難恢復。以內蒙古為例,目前仍有70%以上的草原存在不同程度的沙化、退化問題,生態脆弱狀況沒有根本改變。在這個節點,持續推進草原保護至關重要。

“禁牧、草畜平衡不能一禁了之、一平了之,可持續發展的關鍵需要后續的支持。”在內蒙古調研過程中,自治區農牧廳副廳長劉永志向調研組反映,“目前對禁牧之后的政策支持還較為缺乏。比如棚圈建設、畜種改良、飼草料深加工建設等都需要繼續跟上。”

中國科學院院士、北京大學城市與環境學院生態學系主任方精云委員指出,我國牧草品種選育和良種繁育工作十分滯后,建議國家加大牧草育種選種、分子育種技術應用以及良種繁育基地的建設。

“一方水土養育一片草原”,內蒙古蒙草抗旱綠化股份有限公司董事長王召明委員認為,未來草原保護應加強科學性和針對性,特別是要堅持對“水土氣、人草畜、微生物”做定點、定量的生態數據采集,了解草原的“身體變化”。

在調研中,委員們還發現,一些大學生成為了草原創業帶頭人,不僅帶動了草原牧民致富,為國家開辟了就業新路,還為草原地區干部的成長奠定了良好基礎。

“培養新型牧民,支持大學生到草原創業,為草原保護發展提供人才支撐應是未來發展的重要方向。”這也是調研組得出的重要結論。

此外,隨著時代的發展,草原牧區也有了許多轉變。

內蒙古自治區政協副主席董恒宇委員指出,近年來草原旅游的人數以20-30%的數量增長,帶動了牧民致富。現在存在的問題是草原文化未能深度融入當地產業,旅游等新型第三產業難以做大做強。他建議,應通過建設國家草原公園等形式,把草原生態保護建設成果與草原文化融會貫通。

中國作家出版集團黨委副書記艾克拜爾·米吉提委員對于目前草原的發展方向有著自己的憂慮。“牧民千百年來與草原相依相存、相依為命,他們是最懂得珍惜草原和保護草原的人。請不要以管理農業的經驗去管理草原,應當在尊重自然規律的同時,尊重牧民保護草原的傳統經驗,讓他們與草原同生存、共發展。”

民進中央秘書長高友東委員對此深表贊同,他認為一些地方盲目割裂草原系統建設,不切實際地強調單純的圍封、禁牧等,違背了牧業自身發展的規律。

……

兩個半小時過去了,委員、專家們對草原保護的討論依然意猶未盡。爭相發言的背后是每個人心中沉甸甸的責任感,點點建議匯聚成“讓草原美景永續,讓生活在這片土地上的人民更加幸福”的心愿。

會議雖然結束了,但可以確信這份關注與用心將不息……