剛剛閉幕的杭州G20峰會還讓人意猶未盡。

兩天后,全國政協“自然保護區建設與管理”雙周協商座談會舉行。十幾位全國政協委員、生態環保領域的專家學者以及相關部委的負責同志齊聚一堂,就如何更加科學有效地提升自然資源保護區建設與管理水平建言獻策。

看似巧合,實為如約而至。

黨的十八大以來,加快生態文明建設被提升到戰略高度。“美麗中國”不僅成為國家層面的宏偉目標,也成為中國老百姓共同期待的愿景。全國政協高度重視生態環保工作,今年年初經主席會議審議通過,“自然保護區建設與管理”被列為雙周協商座談會議題之一。為了讓這次座談會更接地氣、更貼實際,全國政協民族和宗教委員會專題調研組于7月下旬、8月上旬分赴內蒙古自治區、西藏自治區開展實地調研,將了解到的最新情況、問題和經驗帶回到座談會現場。

立足法制完善體系建設

大自然最美的風景在哪里?這是一個無解的答案。不過,但凡是人類發現并設立的自然保護區,必定擁有怡人美景和珍貴資源。

草原,是內蒙古被人熟知、最具特色的標志。7月27日,全國政協民族和宗教委員會“自然保護區建設與管理”專題調研組抵達內蒙古呼倫貝爾市鄂溫克族自治旗的輝河國家級自然保護區。此時,落日的余暉給茫茫草原鋪上了一層溫暖的波光。委員們不禁發出感嘆,“一定要努力讓我們草原一直這么美下去!”據保護區工作人員介紹,此前國家環境保護部、國家林業局、國土資源部等7部委對內蒙古的25個國家級自然保護區的管理建設情況進行評估,其中輝河、圖牧吉、達里諾爾等7個保護區被評估為“優”級。

不過,雖然草原的保護水平得到了調研組的肯定,但在和牧民們的交談中卻聽到了另外一種聲音。

“現在放牧的地方少了,保護區的草原我們都進不去了”、“說有規定要保護草場。冬天牧場轉移,路更長了。這對我們的影響還是挺大的”、“我們就是靠草原生活的,不讓進,那我們的牛羊怎么辦”……

原來,按照《中華人民共和國自然保護區條例》(以下簡稱《條例》)規定,“嚴禁在保護區內進行砍伐、放牧、狩獵等一切人類活動”,這使依靠草原為生的牧民不得不放棄一些優質草地,另尋他處。

現行《條例》自1994年10月頒布實施。作為我國第一部專門指導自然保護區的法規條文,在規范管理自然保護區建設發展方面起到了至關重要的作用。事物是普遍向前發展的。自然界的不斷發展,也伴隨著社會和時代的變革。頒布已22年之久的《條例》,相當一部分規定與實際情況產生了較大矛盾。調研中,內蒙古和西藏的有關部門也訴說了“難言之隱”———

《條例》對保護區內的土地權屬沒有作出規定,直接牽制保護區管理建設;

《條例》對自然保護區實行綜合管理與分部門管理相結合的管理體制,造成“多頭管理、交叉管理”的問題;

《條例》對相關違法違規案件處罰力度偏輕,侵占和破壞自然保護區的違法成本低,不能有效制止自然保護區內的私挖濫采、未批先建等案件頻發……

全國政協常委、全國政協民族和宗教委員會主任、調研組組長朱維群表示,《條例》為自然保護區的建設和管理發揮了重要作用,但隨著實際情況和需求的變化,有些規定已經不適應現實情況了,原有的規定操作性不強。為此,朱維群建議,應該加快修訂《條例》進程,進一步明確國家綜合管理部門、地方政府、保護區管理機構的職能職責,規范自然保護區的設立審查制度、自然資源資產產權制度、管理制度、生態補償制度、保護區與社區共建制度,以適應現在的自然保護區管理工作,為自然保護區的建設管理構建一個完善的條例體系。

在全國政協委員、深圳市政協原副主席鐘曉渝看來,加快構建法治保障不失為一種有效手段。他直言,目前自然保護區建設和管理中存在的所有問題都與我國現行自然保護區立法陳舊、層級較低、目標單一、相關法律體系的不健全直接有關。“必須加強研究,提供建設和管理更科學、更系統、更具操作性的法治保障。立法目的除保護生物多樣性、珍稀物種等基本目的外,還要資源服務百姓,包括實現科研、教育以及旅游等功能。”鐘曉渝說。

座談會上,全國政協委員、陜西省審計廳副廳長馬玉紅結合審計工作指出,自然保護區法制建設應該是我國環境資源法制體系中的重要部分。十八屆三中全會明確提出對領導干部實行自然資源資產離任審計,要求重點審計領導干部在土地資源、水資源、森林資源、礦產資源等方面的履職盡責情況,但審計法中未明確提及資源環境審計的內容。馬玉紅建議,立法機構應將資源環境審計的內容納入審計法范疇,各省、自治區將自然保護區審計監管列入地方性法規中,形成一個綜合、完整的自然保護區法律體系。要對自然保護區領導干部任職期間履行的針對自然保護區的管理和責任情況進行審計評價,著力揭示重大生態破壞、環境污染等違法違紀重大問題,對審計查出的違法違規等問題嚴肅處理,使審計成果成為領導干部考核、任免和獎懲時的重要依據。

精準劃分優化功能分區

“羌塘保護區作為世界上面積最大的陸地生態系統自然保護區,面臨功能區劃分不精確的問題。在保護區內發現了金色野牦牛和藏羚羊的棲息地重要分布區,極具保護價值,急需劃入核心區進行有效管護。但保護區建立之初將一些縣城和8個鄉的政府所駐地直接劃入保護區,又面臨移民搬遷的壓力……”在西藏自治區政協機關會議室,西藏自治區林業廳黨組書記次成甲措向調研組介紹情況時說。8月3日下午,調研組抵達拉薩,剛下飛機便第一時間與當地有關部門舉行座談會。

調研組了解到,西藏部分保護區在劃建之初將一些縣城和鄉鎮劃入保護區內,未給當地社會經濟發展留出發展空間,區域內較快增長的牧業人口給保護脆弱的生態環境帶來了新的壓力。因此,保護區功能區劃調整迫在眉睫。

而這種情況在座談會上也被頻頻提及。全國政協常委、甘肅省社會主義學院院長郭層城在發言時談到他所了解到的情況。“在對甘肅省酒泉市兩個國家級自然保護區的調研中發現,受當時技術條件和認識水平的限制以及保護區生態環境的變化,使得一些保護價值不高的區域劃入保護區。比如地處阿克塞哈薩克族自治縣的安南壩野駱駝國家級自然保護區,主要保護對象為野駱駝及其棲息環境,但老百姓跟我們反映,劃定保護區中的野駱駝沒了,不是保護區的地方卻發現了野駱駝。”郭層城建議,要摒棄粗放的劃定手段,用科技手段精準劃分功能區,不準確的合理調整。

全國政協常委趙雨森從三個方面提出了具體建議。“新建保護區要根據主要保護對象的種類、數量、分布及受威脅程度等因素科學合理劃分功能區,盡可能減少核心區與緩沖區受到的干擾;現有保護區要根據實際情況合理調整,確保重點保護對象得到有效保護,不破壞自然生態系統和生物多樣性,不嚴重影響保護區內及周邊居民的生活;在新建和調整時要加強保護區基礎工作,各級政府及相關部門應聘請專業人員,全面開展保護區本底資源調查工作,充分掌握自然資源實際情況。從長遠的、發展的角度編制保護區總體規劃和科學考察報告。”趙雨森說。

以人為本健全生態補償機制

在西藏的調研期間,全國政協委員梁驤一直被這里藏民們的淳樸所感動。她說,這里的藏民是發自內心的敬畏自然、呵護自然,在他們的信仰中,人類和大自然是朋友。“這給我們的啟示是,并不是把人們拒在千里之外就能起到保護作用了。如何發揮基層作用,調動老百姓的積極性,化被動為主動,才是對自然最好的保護。”梁驤認為。

由于我國的自然保護區大多是在最初出于對資源和物種進行搶救式保護的考慮,多數實行封閉管理模式,“自然保護區內一草一木不能動”。但如此的管理是否得到了當地百姓的支持?對居民生產生活所造成的損失又該如何補償?

國土資源部經濟研究院院長張新安在座談會上舉出的例子引起大家的注意。“羌塘保護區面積約30萬平方公里,其中保護區邊緣的多龍銅礦區目前已查明銅資源量超過1100多萬噸,是我國第一個世界級斑巖銅礦礦集區,此外,羌塘盆地估計的油氣資源量達104億噸,還有大量鋰、硼等資源。”

在許多委員看來,目前自然保護區建設與管理中最突出的問題是如何處理好保護與開發的關系。國家強調自然生態系統的保護,地方政府更多的是考慮地方經濟發展,基層群眾參與保護區建設的積極性、主動性有待提高。

張新安認為,在堅持保護第一的前提下,要樹立“綠色開發”觀念,構建資源收益共享機制、生態環境恢復治理補償機制和矛盾協調化解工作機制,實現“開礦一處、造福一方;開發一小點、保護一大片”。

中國科學院西雙版納熱帶植物園研究員曹敏認為,在過去數十年的自然保護進程中,周邊社區的群眾以失去自己的經濟發展機遇作為代價換取了今天的綠水青山。按照“誰保護誰受益,誰使用誰付費”的原則,在國家層面制訂優先考慮自然保護區及周邊地區的生態補償機制和補償政策,并通過多種方式大幅提高生態補償標準,對這些區域實施生態功能財政轉移支付,以改善當地社區的公共服務體系和提升生活質量,鼓勵和支持當地社區為我國的自然保護區建設事業做出實質性的貢獻。

委員們指出,自然保護區應變單純保護為保護與利用并重、變封閉管理為開放式管理,充分發揮當地政府與社區居民的共同作用,使當地社區居民在一定程度上參與自然保護區管理與決策工作,又要建立起保護區與當地社區的開放協作機制,形成一種對外開放的利益共同體關系,保護區才能獲得持久、良性和健康的發展。

在討論中委員們認為,從1956年我國設立第一個自然保護區———鼎湖山自然保護區,經過近六十年的發展,國內初步形成了類型比較齊全、分布比較合理的自然保護區格局,取得的成績有目共睹。加大自然生態系統和環境保護力度是生態文明建設的主要任務之一,自然保護區的建設與管理則是推進這一任務完成的重要手段。黨的十八大明確指出,生態文明理念的核心是“尊重自然,順應自然,保護自然”。這既是成立自然保護區的初心,也應該是開發建設的要義。在當前面臨的新形勢下,要始終堅持保護第一,科學規劃,分類指導,合理利用的原則,從而有效提升自然保護區建設與管理水平。

座談會已經結束了,但委員們的思考與建言還未停止。大自然為人類留下寶貴的資源和美麗的風景,如何讓它裝點人們的生活,也更好地造福地方,讓百姓享受更美好的生活?這不僅是全國政協一直思考的議題,也應該成為每個人共同參與的社會課題。