城市規(guī)劃是一個(gè)城市發(fā)展的藍(lán)圖,它在某種程度上決定著城市的未來(lái)面貌,與生活在城市中的你我息息相關(guān)。

改革開(kāi)放30多年來(lái),我國(guó)經(jīng)歷了歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,城市建設(shè)取得了舉世矚目的成就,而城市規(guī)模擴(kuò)張?jiān)斐傻膯?wèn)題與矛盾也日益顯著。為此,時(shí)隔37年重啟的中央城市工作會(huì)議出臺(tái)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》,其中提出把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規(guī)劃全過(guò)程,增強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性,實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”。

這是我國(guó)城市規(guī)劃工作理念和方法上的一次巨大變革,重新定位城市規(guī)劃工作,成為擺在每個(gè)城市管理者面前的必答題。

19日,以“加強(qiáng)城市規(guī)劃工作”為主題的第50次雙周協(xié)商座談會(huì)在全國(guó)政協(xié)禮堂召開(kāi)。為了給這次雙周協(xié)商座談會(huì)做準(zhǔn)備,今年4月,全國(guó)政協(xié)副主席盧展工率全國(guó)政協(xié)提案委員會(huì)“加強(qiáng)城市規(guī)劃工作”專(zhuān)題調(diào)研組先后在廣東、海南、北京調(diào)研,走訪多個(gè)城市,實(shí)地考察了地下綜合管廊、港口碼頭、市民文化休閑場(chǎng)所、城市副中心等各類(lèi)城市規(guī)劃項(xiàng)目,并召開(kāi)多場(chǎng)座談會(huì)與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門(mén)進(jìn)行了深入的互動(dòng)交流。一路走來(lái),委員們看到了這些城市在轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”方面作出的探索,也看到了他們的難題和困惑。

規(guī)劃的前瞻性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性都離不開(kāi)法治的保障,城市規(guī)劃工作首先要依法辦事,這是委員們共同的觀點(diǎn)。在調(diào)研中,大家還圍繞如何解決“規(guī)劃打架"、規(guī)范相關(guān)審批程序、突出“以人為本”等等問(wèn)題展開(kāi)了探討,提出了諸多具有可操作性的建議。

用“多規(guī)協(xié)調(diào)”避免“規(guī)劃打架”

習(xí)近平總書(shū)記曾指出,“考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃,規(guī)劃科學(xué)是最大的效益,規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi),規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。

浪費(fèi)和折騰,是眾多城市在規(guī)劃工作中的通病,由于“縱向”的部門(mén)垂直管理和“橫向”多規(guī)并行,造成規(guī)劃之間互相滲透、內(nèi)容交叉、管制重疊、標(biāo)準(zhǔn)不一,簡(jiǎn)而言之,就是“規(guī)劃打架”。

避免“打架”,就要“多規(guī)協(xié)調(diào)”,只有一份凝聚了黨政部門(mén)和廣大百姓廣泛共識(shí)的城市規(guī)劃,才能在實(shí)際操作中簡(jiǎn)化審批流程,防止由于“規(guī)劃打架”使行政協(xié)調(diào)成本居高不下、規(guī)劃落實(shí)難等問(wèn)題,確保“一張藍(lán)圖干到底”。

在調(diào)研組走訪的第一站廣東省,從2013年起已率先引入了“多規(guī)合一”理念。此前,廣東通過(guò)省內(nèi)幾個(gè)城市的試點(diǎn),逐步掃除了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃和城市規(guī)劃“三規(guī)合一”的一些體制障礙,廣東也成為全國(guó)第一個(gè)在省域?qū)用嬷朴啞叭?guī)合一”技術(shù)指南的省份。

然而,在向調(diào)研組介紹情況時(shí),廣東省相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人表示,現(xiàn)行的多頭規(guī)劃體制使得各部門(mén)在編制規(guī)劃的時(shí)候自成體系,城市間各自為政的現(xiàn)象仍然存在,直接影響規(guī)劃實(shí)施成效。

海南省也面臨相同的困惑。調(diào)研組了解到,去年6月,中央批準(zhǔn)海南成為全國(guó)唯一省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)后,海南系統(tǒng)梳理、整合了省域主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等六類(lèi)空間性規(guī)劃,在此基礎(chǔ)上編制完成了《海南省總體規(guī)劃》,在“多規(guī)協(xié)調(diào)”上邁出了一大步,但囿于各部門(mén)職能、權(quán)責(zé)不同,缺乏有效的協(xié)同機(jī)制,規(guī)劃條塊之間的“碰撞”依然在所難免,亟待在更高層面上的規(guī)劃統(tǒng)籌。

在鐘攸平委員看來(lái),經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃和城市規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)“多規(guī)協(xié)調(diào)”的核心,他認(rèn)為首先要符合統(tǒng)一的地理坐標(biāo),地方規(guī)劃必須符合國(guó)家的總體規(guī)劃,同時(shí),規(guī)劃也有著主從的關(guān)系,如城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)符合土地規(guī)劃的要求,“這些關(guān)系都要理順”。鐘攸平建議國(guó)家從法律法規(guī)的高度來(lái)明確必須遵循的基本原則,依法進(jìn)行規(guī)劃。

“多規(guī)協(xié)調(diào)”首先要做到國(guó)家層面的國(guó)土規(guī)劃和城市規(guī)劃“兩規(guī)合一”,這是不少委員的一致看法。在雙周協(xié)商座談會(huì)上,代表調(diào)研組發(fā)言的賴明委員建議調(diào)整有關(guān)法律,如土地法、規(guī)劃法中關(guān)于土規(guī)、城規(guī)的編制程序等的規(guī)定,明確多規(guī)協(xié)調(diào)審批程序,條件成熟時(shí)逐步將市縣空間規(guī)劃?rùn)?quán)限統(tǒng)一到一個(gè)部門(mén),并建立全國(guó)統(tǒng)一的土地分類(lèi)和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。此外,賴明還建議完善城市規(guī)劃的民主協(xié)商機(jī)制,提升政府治理能力。

吳超委員也認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)頂層統(tǒng)籌,會(huì)上,他建議國(guó)家設(shè)立跨部門(mén)的區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),進(jìn)一步理順國(guó)家各相關(guān)部委的空間規(guī)劃管理事權(quán),明確每個(gè)規(guī)劃在規(guī)劃體系中各自的職能定位,確定不同區(qū)域規(guī)劃各層次約束和引導(dǎo)的內(nèi)容重點(diǎn)。同時(shí),還應(yīng)推進(jìn)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督,促進(jìn)區(qū)域規(guī)劃有計(jì)劃、按進(jìn)度有效落實(shí)。

除了“規(guī)劃打架”,規(guī)劃缺乏嚴(yán)肅性、前瞻性和強(qiáng)制性也是委員們?cè)嵅≥^多的問(wèn)題。一任政府一版規(guī)劃,不同行政部門(mén)用行政權(quán)力介入規(guī)劃甚至“肢解”規(guī)劃,是較為普遍存在的現(xiàn)象,為此,中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)李曉江提出,推進(jìn)多規(guī)協(xié)調(diào)首先要立足于實(shí)現(xiàn)政府規(guī)劃行政的一致性和延續(xù)性,沒(méi)有一致性和連續(xù)性就不可能有科學(xué)性和嚴(yán)肅性,不能政出多門(mén),同時(shí)還應(yīng)注重規(guī)劃編制與審批的時(shí)效性。

緩解“城市病”要“以人為本”

“人們?yōu)榱松顏?lái)到城市”,這是古希臘哲學(xué)家亞里士多德的名言。過(guò)去,在城鎮(zhèn)化率較低的年代,我們的城市規(guī)劃關(guān)心的重點(diǎn)是“物”:樓房越高越好,道路越寬越好。但現(xiàn)在,人們發(fā)現(xiàn),城市硬件的提升并不一定帶來(lái)人們生活質(zhì)量的提升。樓房越來(lái)越高,空氣卻越來(lái)越污濁,道路越來(lái)越寬,出行卻越來(lái)越難,“城市病”正在成為讓很多城市頭疼的問(wèn)題。

城市病的病根子正出在城市規(guī)劃這張“藍(lán)圖”上,實(shí)踐證明,“‘?dāng)偞箫炇健ⅰ斐鞘健睦纤悸?已經(jīng)給城市發(fā)展敲醒了警鐘。”在此次調(diào)研中,陽(yáng)安江委員反復(fù)提及這句話。作為北京市政協(xié)原主席,長(zhǎng)期生活在北京的他對(duì)“城市病”有切身體會(huì)。他說(shuō),“規(guī)劃首先要‘瘦身’”。

現(xiàn)在,為了緩解“城市病”,以北京為代表的一些大城市正在規(guī)劃上尋求突破。

4月15日,調(diào)研組來(lái)到北京市通州區(qū),登上位于大運(yùn)河與通惠河交匯處的大光樓,映入眼簾的是一個(gè)初具雛形的現(xiàn)代化城市副中心。“我們現(xiàn)在站的地方屬于商務(wù)服務(wù)區(qū),往東是行政辦公區(qū),往南是文化旅游區(qū)……”在大光樓下的通州新城規(guī)劃展示圖前,通州區(qū)相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人向調(diào)研組介紹了通州新城規(guī)劃。在通州建設(shè)北京城市副中心戰(zhàn)略是當(dāng)前北京城市規(guī)劃中的重要一環(huán),也是跳出“攤大餅”這種單中心發(fā)展模式的重要舉措。

實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”,藍(lán)圖首先要繪好,在調(diào)研組看來(lái),以創(chuàng)造良好人居環(huán)境為目標(biāo)的北京的城市規(guī)劃理應(yīng)成為全國(guó)城市規(guī)劃的標(biāo)桿。對(duì)此,許進(jìn)委員認(rèn)為,人口規(guī)模應(yīng)成為規(guī)劃的剛性約束指標(biāo)。另外,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能融合、城市組團(tuán)式發(fā)展是必然趨勢(shì),當(dāng)前北京提出建設(shè)京東、武廊、京南、京保4個(gè)跨界城市組團(tuán),許進(jìn)認(rèn)為這是很好的思路。

全國(guó)政協(xié)提案委員會(huì)主任孫淦認(rèn)為,在城市規(guī)劃中要充分體現(xiàn)“以人為本”,就必須將其貫徹到總體規(guī)劃和配套規(guī)劃的方方面面,這也是參與調(diào)研的一些委員共同的看法。

近兩年,為疏解非首都核心功能,位于北京城區(qū)的大型批發(fā)市場(chǎng)紛紛外遷,但作為北京市最大的“菜籃子”和“果盤(pán)子”,位于北京豐臺(tái)區(qū)的新發(fā)地農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)留在了原地。在此次調(diào)研中,調(diào)研組赴新發(fā)地實(shí)地考察,看到了它在承擔(dān)民生保障中的巨大作用。“城市規(guī)劃要‘以人為本’,就要重點(diǎn)考慮老百姓的生活保障。”任海泉委員說(shuō),“無(wú)論城市規(guī)劃搞得多么現(xiàn)代化,便民利民的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)也不可或缺。”

城市規(guī)劃建設(shè)要?jiǎng)?chuàng)造良好的人居環(huán)境,這不僅包括便民利民的生活環(huán)境,也包括良好的生態(tài)、文化環(huán)境。但在單霽翔委員看來(lái),“許多城市規(guī)劃正在變成城市魅力的敵人”,會(huì)上,他呼吁城市規(guī)劃建設(shè)要走出“千城一面”的尷尬,合理配制公共資源,保護(hù)人文與自然環(huán)境,尤其要重視城市文化遺產(chǎn)。