在立法法修改之前，除了省級之外，地方立法權僅為省會城市、經國務院批準的較大的市等少數城市所有。出于根據地方實際因地制宜的渴望，地方立法權曾經讓不少地區十數年夢寐以求。如今，地方立法權已經下放一周年，這項由黨的十八屆三中、四中全會提出的重大改革，其改革紅利在各地如何兌現？面對從未擁有過的新權力，各地又是否有能力接得住？

各地以穩健為主

日前，湖北宜昌市人大正式表決通過了《宜昌市人民代表大會及其常務委員會立法條例》，這是宜昌市人大常委會第一個年度立法計劃，確定《宜昌市城區公共綠地保護條例》《宜昌市城區臨街建筑物外立面管理條例》為首批地方立法項目。按照立法法和湖北省人大常委會的決定，宜昌等12個設區的市和自治州人大及其常委會自2016年1月1日起，開始制定地方性法規。

“有所立，有所不立。” 宜昌市人大常委會常務副主任張建一說，“要通盤考慮成熟度、可行性、立法時機、社會影響、社會效果以及立法能力等各方面因素。”

除了宜昌，去年8月廣東佛山市人大向社會公布的立法計劃中，也是歷史文化街區和歷史建筑等城市建筑管理領域最早分享到了立法體制改革的紅利。此外，海南三亞、江蘇鎮江、浙江溫州等地通過的地方性法規都涉及環境保護或市政管理。

多地選擇在類似領域打響“立法第一槍”并非偶然，去年的立法法修改將設區的市的地方立法權限定為“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等”。事實上，由于這一限定中使用了“等”的不完全列舉的表述，多地曾對地方立法權是否僅限于法律列舉的三個領域表達過自己的意見。

專家表示，立法之所以要將地方立法權限定在三個領域之內，本身也有防止地方出現“一放就亂”的濫用立法權現象。因此，就不難理解為何多地試水地方立法權時格外慎重。

立法人才緊缺

截至今年1月31日，全國27個省、自治區中，已有24個省、自治區作出批準設區的市行使立法權的時間的決定。其中最早的是安徽省人大常委會，在立法法修改僅兩個月后的2015年5月21日就率先批準。

各省、自治區的批準工作有的采取分批批準，有的則采取一次性批準。目前，在新賦予地方立法權的271個地方中，已確定可以開始制定地方性法規時間的209個，占77.1%；尚未確定的62個，占22.9%；廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市4個不設區的地級市已全部批準確定；黑龍江、青海、新疆3個省、自治區還在調研評估中。

除原來49個享有地方立法權的較大的市外，237個設區的市和4個地級市過去大多沒有法制委、法工委，有的設有法制委、法工委也主要是從事內務司法工作，而從來沒有地方立法經驗。這就導致地方立法權下放之后，各地出現了一些立法能力與之不相適應的問題。

據統計，31個省級人大常委會法工委中，大多數未滿編。原49個較大的市常委會法工委中，多數也未滿編，其中人數最多的深圳為14人，而最少的僅有3人。因而，對于新獲得立法權的其他設區的市來說，壓力會更大。

全國人大常委會法工委主任李適時認為，所有設區的市、自治州行使立法權后，各省、自治區人大法制委、常委會法工委的工作量也將明顯加大，“無論是法規批準、備案審查，還是工作指導、人員培訓，都將面臨過去從未有過的壓力，必須未雨綢繆、早作打算。”

據了解，目前許多立法“新兵”，雖已參加了立法培訓班，但對制定地方性法規從何入手、立法程序之間如何操作銜接、法律文件的起草和格式要求等，都感到“知易行難”，還需更多時間理解消化。

對此，不少地方都提出建議，加強立法工作隊伍的專業培訓，實現立法培訓工作常態化。也有的建議全國人大常委會法工委加強與地方的聯系，不斷提升地方人大立法工作的能力和水平。

守住維護法制統一的底線

2015年9月，“第二十一次全國地方立法研討會”在廣東廣州召開。不同以往的是，作為立法法修改下放地方立法權后的第一次專題研討，張德江委員長親自出席并講話。

如此之高的規格，超乎了當時來自全國各地與會代表的意料。在分組討論會上，共有200余人作了發言。發言人數之多、研討交流之深，居歷次研討會之首。

這次會議召開正值地方立法權下放半年之際，各地的經驗和困惑也逐漸浮現出來。研討會上，關注度較高的問題除了立法人才緊缺、立法能力急需盡快提高之外，對于立法法本身的解釋也成了一個熱點。例如，限定地方立法權范圍的“城鄉建設與管理”該怎樣解讀？

對此，全國人大法律委在立法法修正案草案審議結果報告中對此作了專門說明：“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項，范圍是比較寬的。比如，從城鄉建設與管理看，就包括城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理等。”

立法法修改后也出現了一些新情況，包括地方立法主體大幅度增加、規章制定主體同等數量增加，但新增地方立法主體立法經驗不足。不僅如此，省、自治區本身地方立法任務越來越重的同時，還要承擔大量設區的市立法的合法性審查任務。

因此，全國人大法律委主任委員喬曉陽在閉幕時的即席講話上，特別強調地方立法要守住維護法制統一的底線。

“不抵觸。”喬曉陽表示從普遍授予地方立法權一開始就要堅持這個原則。他說，地方立法把握不抵觸原則，要做到：一是以憲法為依據，不得同憲法相抵觸；二是要與國家立法保持一致，不得違反上位法；三是不得超越法定權限立法，“地方立法還要注意防止地方保護主義和部門利益法制化，這是與法治格格不入的”。