對于我國農村留守兒童這一特殊群體的關愛保護有了國家層面的制度，２月１４日，國務院發布《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》（以下簡稱“意見”）。

　　中國青年報記者查閱、梳理相關政策和公開資料后發現，我國留守兒童的統計口徑、最新數據，目前尚無官方說法，被普遍引用的是全國婦聯在２０１３年發布的有關留守兒童報告中的統計數據：全國共有農村留守兒童６１０２．６萬人。

　　從現有的國家政策法規文件內容來看，只有《國務院關于解決農民工問題的若干意見》《中長期教育改革和發展規劃綱要（２０１０－２０２０年）》《中國兒童發展綱要（２０１１－２０２０年）》３個文件明確提及了農村留守兒童，但是多為綱領性或倡導性規定，缺乏有操作性的具體規定。

　　意見首次明確，留守兒童是指父母雙方外出務工或一方外出務工另一方無監護能力、不滿十六周歲的未成年人。意見同時指出，農村留守兒童問題是我國經濟社會發展中的階段性問題，是我國城鄉發展不均衡、公共服務不均等、社會保障不完善等問題的深刻反映。目前農村留守兒童關愛保護工作中的薄弱環節突出表現在家庭監護缺乏監督指導、關愛服務體系不完善、救助保護機制不健全等方面。

　　“這是國務院出臺的首個有關農村留守兒童關愛保護的政策性文件，其中提出的強制報告、應急處置等保護農村留守兒童的制度和措施都有突破性意義，國務院在春節長假后的第一天印發意見，力圖使農村留守兒童這一社會問題得到基層政府的充分重視，積極意義值得肯定?！比珖蓞f未成年人保護專業委員會主任、北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華對中國青年報記者表示。

　　“孩子不僅是家庭的，也是國家的”

　　在接受調查的６１００多名我國中西部農村留守兒童中，留守女童面臨著獨自居住、遭受日常精神傷害、人身傷害、衛生習慣整體不佳、壓力紓解效果明顯不足等十大風險。

　　這是２０１５年１１月下旬，中國社會福利基金會愛小丫基金發布的《中國中西部農村留守女童生存發展報告》中的內容。

　　研究數據來源于２０１４年９月到２０１４年１２月在四川、云南、河南、甘肅、陜西、湖北６個省份的３２所中小學進行的問卷調查，共有６１１２名農村女童被納入實際分析，其中留守女童的比例為４９．３４６％。

　　報告特別關注了中西部農村留守女童得到的來自家庭、學校的社會支持現狀。從問卷調查以及入戶走訪的情況來看，留守女童家庭的服務保障功能正在逐漸弱化，而且有進一步弱化的趨勢，年輕父母的照料責任嚴重缺失。

　　從事我國未成年人保護制度理論和實踐研究多年，佟麗華一直在各種場合呼吁，無論是針對普通兒童還是留守兒童的關愛和保護，制度設計中都應該突出兩方面責任：父母是孩子的監護人，父母必須承擔保障孩子健康成長第一責任人的角色。

　　佟麗華說：“孩子不僅是家庭的，也是國家的，政府及司法機關也要承擔責任，這種責任首先是幫助未成年人的父母或其他監護人，也就是為他們履行監護職責提供支持，其次就是依法監督干預，對侵害未成年人權益或者不履行監護責任的要追究法律責任。這兩方面責任缺一不可?！?/p>

　　意見在強調家庭監護主體責任基礎上，明確了鄉鎮政府及村民委員會、居民委員會、教育、公安、民政、農民工流入地政府等多個相關部門的責任，還對衛生計生、婦聯、共青團、工會、殘聯、財政等單位提出了具體要求，指出了解決農村留守兒童問題的具體路徑。

　　意見要求，父母要依法履行對未成年子女的監護職責和撫養義務，即使父母外出務工，也不能逃避這種法律責任。父母外出務工前要對子女進行妥善安置，意見提出了三種方案：攜帶未成年子女共同生活；一方留家照料；暫不具備條件的應當委托有監護能力的親屬或其他成年人代為監護。意見依據預防未成年人犯罪法的規定，明確要求不得讓不滿十六周歲的兒童脫離監護單獨居住生活。

　　父母作為孩子的監護人，不僅要提供吃穿住行保障孩子生存，還要承擔管理、照顧、保護、教育等職責，意見要求，“外出務工人員要與留守未成年子女常聯系、多見面，及時了解掌握他們的生活、學習和心理狀況，給予更多親情關愛?！?/p>

　　意見明確了基層鄉鎮政府和村民委員會、居民委員會關愛、保護留守兒童的職責，首次提出了鄉鎮人民政府、街道辦事處要建立農村留守兒童信息臺賬的制度，一人一檔案，實行動態管理，并且規定了臺賬的主要信息來源：村民委員會、居民委員會通過定期走訪、全面排查后掌握的農村留守兒童家庭情況、監護情況、就學情況；鄉鎮政府組織的重點核查；村民委員會、居民委員會在工作中發現農村留守兒童脫離監護單獨居住或失蹤、監護人喪失監護能力或不履行監護責任、疑似遭受家庭暴力或虐待、疑似遭受意外傷害或不法侵害等情況的，應當在第一時間向公安機關報告。

　　佟麗華認為，很多農村留守兒童權利被侵害事件，都是事發后經媒體報道，公眾才知曉，留守兒童生活的家庭相對封閉，要想做到防患于未然，必須利用村民委員會、居民委員會這些基層群眾自治性組織的力量進行干預。

　　孩子成長過程中，第一重要的是家庭，其次就是學校。學校對學生不僅要傳授知識，還要關心愛護。意見明確要求中小學校要對農村留守兒童受教育情況實施全程管理，對學校提出多項具體要求：利用電話、家訪、家長會等方式加強與家長、受委托監護人的溝通交流，了解農村留守兒童生活情況和思想動態，幫助監護人掌握農村留守兒童學習情況，提升監護人責任意識和教育管理能力；要及時了解無故曠課農村留守兒童情況，落實輟學學生登記、勸返復學和書面報告制度，勸返無效的，應書面報告縣級教育行政部門和鄉鎮人民政府，依法采取措施勸返復學；幫助農村留守兒童通過電話、視頻等方式加強與父母的情感聯系和親情交流；寄宿制學校要完善教職工值班制度，落實學生宿舍安全管理責任，豐富校園文化生活，引導寄宿學生積極參與體育、藝術、社會實踐等活動，增強學校教育吸引力。

　　意見要求，留守兒童關愛保護工作由政府領導、民政部門具體牽頭，民政部門要有效發揮統籌協調的作用。意見明確要求民政部牽頭建立農村留守兒童關愛保護工作部際聯席會議制度，會同有關部門在２０１６年上半年開展一次全面的農村留守兒童摸底排查，依托現有信息系統完善農村留守兒童信息管理功能，健全信息報送機制。

　　“發展成千上萬名愛心志愿者”

　　《中國中西部農村留守女童生存發展報告》指出，目前，我國民間組織介入農村留守兒童服務的力量極其有限。一方面與缺乏對留守兒童問題以及需求的準確把握相關，另一方面與留守兒童問題的復雜性以及民間組織資源的局限性有關。

　　調查發現，農村現有社會服務組織數量以及種類都極其有限，滿足留守兒童生活照料需求的民間托管中心幾乎全部是營利性的，公益性質的托管機構以及輔導機構數量較少，應該加快農村此類社會服務組織的建設。

　　報告呼吁，留守兒童的需求復雜多樣，依靠單個民間組織的力量很難對所有問題進行介入和干預，民間組織在介入幫助的過程中，應該特別注重服務項目設計的專門化和專業化，避免同一區域內資源的重復投入。

　　意見提出，民政等部門通過政府購買服務等方式，加快孵化培育社會工作專業服務機構、公益慈善類社會組織、志愿服務組織，支持其深入城鄉社區、學校和家庭，開展農村留守兒童監護指導、心理疏導、行為矯治、社會融入和家庭關系調適等專業服務。

　　佟麗華認為，這一規定意義重大，“對從事未成年人保護的社會組織是一種鼓勵和激勵，從我們了解的各地情況來看，不論是基層民政部門，還是鄉鎮政府、村民委員會、居民委員會，都缺乏熟悉法律、社會工作、心理等專業的兒童保護專業人員。盡管意見對鄉鎮政府、村民委員會、居民委員會、民政部門都提出了具體要求，但如果沒有專業服務人員，這些要求很難落到實處”。

　　在佟麗華看來，當前無論是針對農村留守兒童的關愛保護還是針對困境兒童的幫扶，關鍵問題是缺乏專業服務。“我一直認為，在兒童保護領域是最適合大力發展專業社會組織的，政府搭臺，把專業服務工作交給社會組織去做?！辟←惾A曾經呼吁，“啟動‘一十百千萬’工程，通過政府購買服務的方式，建立解決鄉村留守兒童問題的有效機制。所謂一，指一家專門機構，即在全國每個縣級層面成立一家專職做兒童保護工作的社會組織；十，指十名專職人員，即在每個社會組織中至少培養配備十名包括社工、心理咨詢師、法律工作人員在內的專業工作人員，專職從事兒童保護工作；百，是指發展一百名能夠積極有效發揮作用的志愿者；千、萬，是希望志愿者力量不斷擴大，發展成千上萬名愛心志愿者，作為關注留守兒童保護的志愿力量?！?/p>

　　“希望能夠引起基層政府對這一問題的足夠重視”

　　接受中國青年報記者采訪的多名從事未成年人保護研究的學者認為，意見中提出的很多力圖解決農村留守兒童保護困境的措施很有針對性，也明確了責任部門，很多措施在之前頒布的一些政策、文件中都有體現，關鍵是這些措施如何在基層，特別是在鄉鎮一級政府落實。

　　佟麗華認為，貫徹意見要結合最近兩年多來，國家有關部門頒布實施的一系列具體政策。主要包括，２０１３年１０月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部發布的《關于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》；２０１４年１２月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部發布的《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》；２０１５年３月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部發布的《關于依法辦理家庭暴力犯罪案件的意見》。上述三項政策中的規定非常明確，但在實踐中落實得并不是很好。

　　他舉例說，２０１４年１２月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部公布了《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》，從２０１５年１月１日起開始實施。其中規定了對于發現未成年人受到監護人侵害的“強制報告制度”，即學校、醫院、村（居）民委員會、社會工作服務機構等單位及其工作人員，發現未成年人受到監護人侵害的，應當及時向公安機關報案或者舉報。其他單位及其工作人員、個人發現未成年人受到監護侵害的，也應當及時向公安機關報案或者舉報。

　　“這個強制報告制度也寫進了意見，在基層能夠得到落實嗎？發現未成年人的權利受到監護人侵害并不困難，困難的是發現以后誰來報告，報告后誰來處理，基層村民委員會、居民委員會、民政、公安等各個部門如何做到有效運轉、無縫銜接？我在基層調研兒童保護情況時，發現最大的問題是沒有人來做這些事，很多基層地方的公安、民政部門人手非常少，應付日常工作還行，做未成年人保護的相關工作明顯乏力?！辟←惾A認為，本次國務院就農村留守兒童問題發布專門政策，希望能夠引起基層政府對這一問題的足夠重視。

　　意見提出，“要加快推動完善未成年人保護相關法律法規，進一步明確權利義務和各方職責，為農村留守兒童關愛保護工作提供有力法律保障?！?/p>

　　對于這一表述，佟麗華認為，當前與未成年人保護和犯罪預防有關的法律不能滿足現實需要。“相關法律有，但缺乏可操作性，解決不了現實問題。我在多個場合呼吁，要盡快啟動未成年人保護法和預防未成年人犯罪法的修訂工作，最好是同時修訂”。