2億多流動(dòng)人口，是城市建設(shè)不可缺少的力量，亟須納入制度關(guān)懷的視野

“漂”在他鄉(xiāng)，心何以“泊”

我國(guó)正在經(jīng)歷一場(chǎng)世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率由18%提高到54.77%，城市建設(shè)與管理面臨著全新而艱巨的挑戰(zhàn)。

法治是現(xiàn)代城市的標(biāo)志之一，也是保障之一。中央城市工作會(huì)議提出堅(jiān)持依法治市，全面貫徹依法治國(guó)方針，依法規(guī)劃、建設(shè)、治理城市，促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。健全依法決策的體制機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等確定為城市重大決策的法定程序。深入推進(jìn)城市管理和執(zhí)法體制改革，確保嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

本報(bào)從今日起特刊發(fā)“城市管理中的法治問(wèn)題”系列報(bào)道，結(jié)合地方實(shí)踐，厘清法治難點(diǎn)，剖析形成原因，探尋解決之道。敬請(qǐng)關(guān)注。

——編 者

2015年12月31日早6點(diǎn)整，北京火車站，天色未明，寒風(fēng)瑟瑟，《東方紅》悠長(zhǎng)的旋律流入心底，讓人備感溫暖，它似乎在提醒，“回家的車就要來(lái)了。”

雖然離春節(jié)還有些時(shí)日，但火車站的各個(gè)角落已擠滿了人。年長(zhǎng)者三五成群，席地而坐，嗑瓜子，玩撲克，睡會(huì)兒覺(jué)。年輕人把頭埋得很深，用手機(jī)打發(fā)時(shí)間。無(wú)論大小、口音、穿著，他們都攥著一張車票，擁有一個(gè)稱謂——流動(dòng)人口。這一早，記者拖家?guī)Э冢谌肫渲小?/p>

現(xiàn)狀

我國(guó)流動(dòng)人口已達(dá)2.53億人，而他們卻被拒之于福利和制度關(guān)懷之外

來(lái)自湖北隨州的一對(duì)夫妻，40剛出頭，臉上卻看不出一點(diǎn)光澤，他們?cè)诒本┳鲈琰c(diǎn)買賣七八年了。“北京人多，生意比家里強(qiáng)。壓力也大，租了一家小飯館，每月5200元。”丈夫胡貴生說(shuō)。

小飯館每天只能從凌晨2點(diǎn)用到早上10點(diǎn)，其他時(shí)間房東要正常營(yíng)業(yè)。為此，別人還在睡夢(mèng)中，胡貴生夫婦就得起床推出小三輪，架上鍋爐、蒸籠、油鍋、餐具，去小飯館忙活。“一年能掙15萬(wàn)，可這是兩口子干出來(lái)的，還是毛利潤(rùn)，比不上現(xiàn)在一個(gè)年輕人。況且我們老了還沒(méi)退休金，只能靠現(xiàn)在多辛苦。”胡貴生說(shuō)。

他們之所以來(lái)北京，另一個(gè)原因是女兒在這里上大學(xué)。“有時(shí)候她也過(guò)來(lái)幫忙，但我們不讓，心想她把書念出來(lái)，能在大城市過(guò)上好生活。”女兒也是這對(duì)夫妻在北京唯一的親人。“每天都在干活，沒(méi)時(shí)間出去玩。”“都是過(guò)路買賣，談不上認(rèn)識(shí)誰(shuí)。”

在他們看來(lái)，留在北京幾乎是零概率事件，夫妻倆笑著說(shuō)，“霧霾重，污染大，比不上家里大白菜新鮮。”

列車上，與記者對(duì)面而坐的是一對(duì)小夫妻。男的是北京人，女的是山西人，兩人都是“白領(lǐng)”。“家里有爸媽，總不能一年到頭不回去看看吧。我和老公約法三章，今年元旦去我家，春節(jié)就在他家，各家都要住幾天。”女士汪佳佳說(shuō)。

夫妻倆還聊到了北京積分入戶的話題。“幸好老公是北京戶口，單憑我，那就麻煩了。”汪佳佳說(shuō)，“剛畢業(yè)那會(huì)，我準(zhǔn)備留家里。我爸一個(gè)勁地鼓搗我上北京，結(jié)果人是來(lái)了，非但買房、搖號(hào)受限制，好多事情還得回家辦。”

火車一站站地過(guò)，乘客一波波地?fù)Q，正如改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。國(guó)家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2015》顯示，我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模到2014年增長(zhǎng)到2.53億人。預(yù)計(jì)到2020年，我國(guó)流動(dòng)人口將增長(zhǎng)到2.91億人。這意味著目前全國(guó)每5到6個(gè)人中，就有1個(gè)是流動(dòng)人口。并且，每個(gè)人都有每個(gè)人的故事，他們因?yàn)榫蜆I(yè)、生活、子女、家庭，選擇“漂”在異鄉(xiāng)，同樣也是這些因素，讓他們心卻難“泊”。

對(duì)策

戶籍改革、公共服務(wù)均等化，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化

事實(shí)上，是堅(jiān)守北上廣，還是回歸新農(nóng)村，這是每個(gè)人的自由選擇。是建筑工人，還是高級(jí)白領(lǐng)，這決定于每個(gè)人的能力素質(zhì)。可無(wú)論意愿、能力如何，為了讓改革發(fā)展成果惠及每個(gè)人，我們還應(yīng)有“政策”。

黨的十八大以來(lái)，黨中央始終強(qiáng)調(diào)推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，高度重視流動(dòng)人口的管理和服務(wù)。2014年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。截至目前，全國(guó)25個(gè)省（區(qū)、市）出臺(tái)了戶籍制度改革具體實(shí)施意見，還有一些城市提出積分落戶制度。

一方面是明確落戶城鎮(zhèn)的條件和程序，從制度上有序敲開“農(nóng)民進(jìn)城”的大門，另一方面是推進(jìn)公共服務(wù)均等化，努力打破“本地人”“外地人”的權(quán)利藩籬。

前兩日，記者在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，預(yù)約登記窗口傳來(lái)一個(gè)聲音，“過(guò)兩天回老家，能否推遲小孩下次打疫苗。”外地人的口音，正在享受本地的計(jì)生服務(wù)。如今，在越來(lái)越多的城市里，居住證持有者可參加社保、購(gòu)車、購(gòu)房，子女可享受義務(wù)教育，身份證也可以異地?fù)Q領(lǐng)補(bǔ)辦，就連爭(zhēng)議最大的異地高考正在破冰。

同樣需要看到，按照常住人口計(jì)算，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近55%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.5億。但問(wèn)題是這7.5億人口中包括2.5億的以農(nóng)民工為主體的外來(lái)常住人口，他們?cè)诔擎?zhèn)仍不能平等享受諸多公共服務(wù)，帶來(lái)一些復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。

這從準(zhǔn)生證辦理窺見一斑。雖然國(guó)家有關(guān)部門作出規(guī)定，流動(dòng)人口無(wú)須回到戶籍地，可以在工作居住地辦理準(zhǔn)生證了。但是仍有不少人在網(wǎng)上吐槽“想哭的經(jīng)歷”，“外地人辦理生育證，需要提供戶籍地各種證件證明，還是要回家。等到孩子出生回老家落戶時(shí)，戶籍地又要你提供在城市的各種證件證明。前前后后，需要折騰的事太多。”

實(shí)踐證明，對(duì)于流動(dòng)人口的管理和服務(wù)，法治是根本之道。2009年，《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例》正式頒布。各地隨后制定了一系列關(guān)于流動(dòng)人口的管理和服務(wù)的規(guī)章制度。對(duì)于城市流浪乞討人員，早在2003年，收容遣送制度被正式廢止，取而代之的是救助管理辦法，充分體現(xiàn)了對(duì)該群體的權(quán)利尊重。如今，新年伊始，《居住證暫行條例》正式實(shí)施，讓“暫住證”成為歷史，讓流動(dòng)人口的權(quán)利得到更多尊重和保障。

展望

夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為他們搭建起制度和法治的梁柱

如今，我國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求，“從目前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展要求來(lái)看，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問(wèn)題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。”

2014年3月發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》指出，“努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。”

2015年12月召開的中央城市工作會(huì)議進(jìn)一步指出，“推進(jìn)城鎮(zhèn)化要把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略研究，統(tǒng)籌推進(jìn)土地、財(cái)政、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域配套改革。”

中央部署旨在提升新型城鎮(zhèn)化水平，但有一種聲音認(rèn)為，“有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活”是一種高門檻，意味著戶籍改革特別是特大城市落戶走上精英化路線。

實(shí)際上，時(shí)隔37年之后，中央城市工作會(huì)議再次召開，其背景就是城鎮(zhèn)化率不斷提升，“城市病”也相繼爆發(fā)，特別是特大城市和部分大城市人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇，住房政策、環(huán)境污染、人口規(guī)模等問(wèn)題亟須破題。

還需要看到，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，戶籍制度改革也并非一蹴而就，國(guó)家在這方面提出了“存量”“增量”概念，要求“堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序。就是要立足基本國(guó)情，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量，合理引導(dǎo)預(yù)期，不急躁、不冒進(jìn)，一定要防止不切實(shí)際、一哄而上。”

有專家表示，一些人寧可扎堆大城市，也不愿去小城鎮(zhèn)，根本在于城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展差距較大。新型城鎮(zhèn)化并非只是幾個(gè)特大城市的“鶴立雞群”，而是需要中小城市和小城鎮(zhèn)的“共同發(fā)展”。未來(lái)，亟須根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展，既實(shí)現(xiàn)同城之人的服務(wù)均等化，還實(shí)現(xiàn)周邊中小城市、小城鎮(zhèn)與大城市的服務(wù)同城化。

為了讓1億人口盡快圓了“市民夢(mèng)”，統(tǒng)籌推進(jìn)配套制度改革、促進(jìn)公共服務(wù)均等化也是今后工作的重中之重。就目前而言，我們已經(jīng)取消了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶口區(qū)分，但要恢復(fù)戶籍的純粹登記功能、剝離附在戶籍之上的利益還很艱難。記者在采訪中了解到，取消區(qū)分后，住建部門對(duì)城市居民去農(nóng)村購(gòu)房建房就不好識(shí)別了；衛(wèi)生部門認(rèn)為，將來(lái)如果無(wú)法區(qū)分農(nóng)村居民，新農(nóng)合也難以核實(shí)了；教育部門提出，城鄉(xiāng)生源補(bǔ)貼不一致的客觀實(shí)際尚在，將來(lái)該如何落實(shí)？這些問(wèn)題都有待于進(jìn)一步研究和解決。